3. Przegląd sytuacji 1989–2008

3.1. Przestrzeń – krajobraz kulturowy

Polska przestrzeń, podobnie jak w większości krajów europejskich, jest planowana w coraz mniejszym stopniu. Można powiedzieć, że zawarta w niej kulturowa spuścizna w najszerszym zakresie chroniona jest kolejnymi ustawami o planowaniu przestrzennym. Ich celem bowiem jest między innymi uwzględnianie wymagań „ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej” na równi z „walorami architektonicznymi i krajobrazowymi” ²¹. Ustawy te uzupełnione są prawodawstwem skupionym na substancji zabytkowej, ale również w pewnym stopniu ustawami o ochronie przyrody – często z zabytkami nierozerwalnie związanej – oraz śladowo prawem ochrony środowiska. Traktując wizerunek naszej przestrzeni jako dziedzictwo, przesądzamy o tym, iż w całości jest to krajobraz kulturowy – łącznie z Tatrami, Białowieżą i innymi enklawami natury. Są to, co prawda, obszary zdominowane przez twory przyrody – ale przetrwały one tylko dlatego, że człowiek umiejętnie je chroni i kultywuje jako „park narodowy”.

Początki współczesnego systemu planowania przestrzeni – obejmującego cały kraj hierarchiczną strukturą – sięgają u nas okresu międzywojennego. Prawo ustanowione w tym zakresie po drugiej wojnie obowiązywało w zasadzie niezmienione do przełomu lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych, po czym dość często było nowelizowane.
Z wyjątkiem stosunkowo nowej wówczas ustawy o planowaniu przestrzennym z 1984 r.

Ilustrują to poniższe zestawienia.


Ochrona zabytków i ochrona przyrody od dawna rozwijały odmienne i zróżnicowane instrumentarium.


Zestawienia ilościowe narzędzi prawnych należy w tym przypadku uzupełnić uwagą, iż dla jakości krajobrazu istotne są przede wszystkim formy ochrony obszarowej – po stronie „natura” jest ich siedem, a po stronie „kultura” trzy.

Mamy dziś w Polsce potężny, sięgający 30% terytorium kraju, obszar krajobrazu otoczonego opieką prawną – formalnie. W praktyce skutecznymi narzędziami polityki prokrajobrazowej możemy posługiwać się na znacznie mniejszym obszarze. Z tytułu ochrony przyrody obejmuje on powierzchnię 23 parków narodowych, tj. 3884 km2, i 120 parków krajobrazowych, tj. 25 000 km2. Łącznie jest to niespełna 1% Polski. Reszta to skrawki rezerwatów, użytków ekologicznych i pomników przyrody (liczne, ale zorientowane głównie na ochronę gatunkową, a nie przestrzeń w skali krajobrazu). Największe tereny objęte są statusem obszaru krajobrazu chronionego, Natura 2000 i zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, lecz dla nich nie wydano dotychczas stosownych rozporządzeń wykonawczych. Do owego skromnego jednego procenta dodać należy krajobraz zabytkowy, a więc pozostający głównie w obrębie stref konserwatorskich wyznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego – potencjalnie. Plany te bowiem jako nieobowiązkowe (!) pokrywają zaledwie ok. 15% terytorium Polski, a zawarte w nich powierzchnie wspomnianych stref można szacunkowo określić na ok. 2%, co w rezultacie dać może co najwyżej 0,3% w skali kraju. Uwzględniony w zestawieniu rejestr zabytków jest zbiorem pojedynczych obiektów – podobnych do pomników przyrody – i w skali planowania krajobrazu ma znikome znaczenia. W sumie zatem z 30% obszaru nominalnie chronionego prawnie de facto pozostaje niespełna 1,5%. Należy jeszcze wspomnieć o wymienionym wyżej prawie ochrony środowiska i zawartym w nim wymogu opracowania raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Raport ten²² winien zawierać analizę zagrożeń i program zabezpieczeń między innymi dla krajobrazu – w tym zabytków i krajobrazu kulturowego – ale są to procedury doraźne. Do parków kulturowych i pomników historii przyjdzie jeszcze wrócić.

Nadawanie statusów prawnej ochrony przyrody mieści się w kompetencjach administracji państwowej (od Rady Ministrów przez ministra po wojewodę). Z kolei po stronie kultury – poza uznaniem za pomnik historii, co należy do Prezydenta RP – wszystkie kompetencje dotyczące obszarowej ochrony krajobrazu kulturowego spoczywają w rękach samorządów. Mogą one uchwalić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawierający stosowne strefy ochronne lub/i utworzyć park kulturowy.

Od 1994 r. zagospodarowanie przestrzenne w gminach opiera się na dwu dokumentach, których cechy istotne dla sprawy ilustruje poniższe zestawienie:

Wyraźne zróżnicowanie charakteru tych dokumentów wpłynęło na to, że do końca 2005 r. stan realizacji obydwu przekazanych do gmin zadań z planowania był kontrastowo odmienny. O ile niemal cały kraj pokrywają studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, o tyle terytorium, dla którego gminy opracowały miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, stanowi wspomniane około 15% powierzchni Polski. Oznacza to także, że znakomita większość decyzji o pozwoleniach na budowę wydawana jest w Polsce bez planu – na podstawie ułomnych procedur doraźnych²³. Postępowanie lokalizacyjne na ich podstawie jest w takim stopniu uznaniowe i liberalne, że niechlubnej pamięci samowole budowlane – objęte zresztą swoistą abolicją – przestały być problemem.





Stan realizacji: a) studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin b) miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. (Źródło: Polska przestrzeń, Raport o stanie zagospodarowania przestrzennego kraju, Warszawa 2007)

Drugie narzędzie zarządzania krajobrazem kulturowym pozostające w rękach samorządów – tworzenie parków kulturowych – również nie funkcjonuje zgodnie z wieloletnimi oczekiwaniami. Przedstawione tu dane dotyczą jedynie województwa małopolskiego – bogatego skądinąd w zabytkowe założenia, o czym świadczą aż cztery wpisy położonych tu miejsc na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO. W wojewódzkim planie zagospodarowania przestrzennego – opracowanym przez Urząd Marszałkowski w 2003 r. – wyznaczono 224 miejsca dla utworzenia parków kulturowych (56 w pierwszej kolejności, 168 w drugiej). Samorządy otrzymały więc materiał do wykorzystania w ramach swoich kompetencji. Mimo obiecujących deklaracji do końca 2007 r. ani jeden park kulturowy nie został utworzony. W całej Polsce powstało ich nie więcej niż kilka, ale jest to liczba szacunkowa, bo nikt nie prowadzi takiego rejestru. Niezależnie od tego sama zapowiedź utworzenia parku kulturowego skutkuje gwałtownym przyspieszeniem inwestycji w jego spodziewanym obszarze, byle zdążyć przed pojawieniem się tam jakichkolwiek regulacji. Proceder ten może oczywiście skutkować tym, że potencjalny teren parku kulturowego tak zmieni swoje oblicze, iż cała koncepcja straci sens, zanim zostanie urzeczywistniona. A dodać należy, że zgodnie z projektem z 21 IX 2005 r. status parku kulturowego ma być „przedsionkiem” do uznania danego terenu przez Prezydenta RP za pomnik historii, a ten z kolei status warunkuje wniosek Ministra Kultury o wpis na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO.