Używamy plików cookies, by ułatwić korzystanie z naszych serwisów.
Jeśli nie chcesz, by pliki cookies były zapisywane na Twoim dysku zmień ustawienia swojej przeglądarki. Kliknij "Zamknij" aby zaakceptować naszą politykę.

[ Zamknij ]

Zasady zarządzania instytucjami kultury i finansowania działalności kulturalnej

3. 4. Zarządzanie instytucjami kultury

Nazwa „instytucja kultury” jest zastrzeżona dla tych form organizacyjnych działalności kulturalnej, które działają na podstawie Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej z dnia 25 października 1991 r., a ich założycielem jest minister lub kierownik urzędu centralnego (państwowe instytucje kultury) bądź samorząd terytorialny (samorządowe instytucje kultury). Organizator kultury, tworząc instytucję kultury, wyposaża ją w niezbędne mienie, które z chwilą wpisania instytucji do rejestru staje się mieniem nowego podmiotu prawa.

Zgodnie z art. 27 ust. 1 instytucja kultury gospodaruje samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, kierując się zasadą efektywności ich wykorzystania. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 8 Ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. (Dz.U. z 2005 r., nr 249, poz. 2104) państwowe i samorządowe instytucje kultury są zaliczane do jednostek sektora finansów publicznych. Instytucja kultury z uzyskiwanych przychodów pokrywa koszty bieżącej działalności i zobowiązania. Są to wpływy z prowadzonej działalności, w tym ze sprzedaży składników majątku ruchomego, z wyjątkiem zabytków, oraz wpływy z najmu i dzierżawy składników majątkowych, dotacje z budżetu (państwa i samorządu), a także środki otrzymane od osób fizycznych i prawnych oraz z innych źródeł.

Minister lub kierownik centralnego urzędu administracji rządowej prowadzenie instytucji kultury może powierzyć jednostce samorządu terytorialnego, za jej zgodą. Instytucja taka pozostaje państwową instytucją kultury i otrzymuje konieczne do wykonania zadań środki finansowe. Gdy państwowa instytucja kultury zostaje przekazana jednostce samorządu terytorialnego na jej wniosek (w celu wykonywania zadań własnych w zakresie działalności kulturalnej), takich środków finansowych nie otrzymuje. To odróżnia „powierzenie” od „przekazania”, którego warunkiem niezbędnym jest wykazanie przez jednostkę samorządu terytorialnego, że posiada program działania oraz środki na prowadzenie danej instytucji kultury.

Przekazanie instytucji kultury w każdym przypadku następuje na podstawie umowy, która stanowi jednocześnie podstawę do wykreślenia instytucji kultury z rejestru prowadzonego przez organizatora przekazującego instytucję kultury i wpisania do rejestru prowadzonego przez organizatora, któremu instytucja kultury zostaje przekazana. Mienie przekazywanej instytucji kultury nabywa nieodpłatnie właściwa jednostka samorządu terytorialnego.

Od 4 maja 2002 r. jednostka samorządu terytorialnego będąca organizatorem instytucji kultury może przekazać tę instytucję innej jednostce samorządu terytorialnego, na jej wniosek, w celu wykonywania zadań własnych w zakresie działalności kulturalnej 11.

Przy powierzeniu instytucja kultury i jej mienie nadal pozostają przy powierzającym. To on określa, na jakich zasadach dokonuje się powierzenie. Powierzający nadal jest organizatorem zobowiązanym do zapewnia instytucji kultury środków niezbędnych do prowadzenia działalności kulturalnej oraz do utrzymania obiektu, w którym ta działalność jest prowadzona. Przy przekazaniu instytucji kultury następuje zmiana jej statusu i zmiana organizatora, tj. podmiotu zobowiązanego do jej utrzymywania. Dlatego przekazanie jest obostrzone wymogiem wykazania posiadania programu działania oraz środków na prowadzenie instytucji kultury.

Państwowe instytucje kultury, dla których organizatorem jest minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, mogą za jego zgodą udzielać dofinansowania (w tym wydatków inwestycyjnych) podmiotom prowadzącym działalność w dziedzinie kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Zarazem wszystkie państwowe instytucje kultury mogą otrzymywać dotacje z budżetów jednostek samorządu terytorialnego (art. 28 ust. 1b 12) na zadania ważne z punktu widzenia regionalnej polityki rozwoju w zakresie rozwoju kultury (w tym dotacje na wydatki inwestycyjne). Minister ds. kultury utworzył kilka instytucji kultury, którym przekazał środki finansowe, aby – obok swojej działalności statutowej – przyjmowały wnioski o dotacje i ich udzielały; między innymi Narodowe Centrum Kultury, Polski Instytut Sztuki Filmowej, Narodowy Instytut Fryderyka Chopina, Biblioteka Narodowa, Instytut Książki, Instytut Adama Mickiewicza. Instytucje te ogłaszają programy operacyjne i udzielają dotacji dla wybranych projektów.

Zauważalną cechą funkcjonowania instytucji kultury jest brak ścisłych powiązań między statutowo przyjętym celem ich istnienia i realizowanym programem a postępowaniem właściciela (organizatora) tych instytucji. Zwykle tzw. nadzór nad działalnością instytucji sprowadza się do obsady stanowisk kierowniczych, dotowania ze środków publicznych oraz rozliczania instytucji z procedur wydatkowania pieniędzy i przestrzegania prawa. Taka relacja faktycznie pozbawia instytucje kultury niezbędnych atrybutów samodzielności, zwłaszcza samodzielności finansowej. Bez samodzielności finansowej zaś nie sposób mówić o samodzielności programowej i o autonomii.

Organizator instytucji kultury, czyli podmiot administracji publicznej (rządowej lub samorządowej), w praktyce bezpośrednio pełni swe uprawnienia nadzorcze. Obligatoryjne obecnie rady muzeów to kadłubowe, towarzyskie ciała bez żadnych istotnych kompetencji. Radę muzeum powołuje organizator instytucji kultury, ale kompetencyjne zapisy ustawowe sformułowane są na wysokim poziomie ogólności i faktycznie nie wiążą tych ciał odpowiedzialnością właścicielską. Rady muzeów sprawują nadzór nad wypełnianiem przez muzeum jego powinności wobec zbiorów i społeczeństwa oraz na podstawie przedłożonego przez dyrektora muzeum rocznego sprawozdania oceniają działalność muzeum – ale dla kogo i w jakim celu? – a także opiniują przedłożony przez dyrektora roczny plan działalności. Ponadto ich członkowie stanowią część składu komisji wyłaniającej dyrektora w trybie konkursowym. Ostatnia nowelizacja ustawy o muzeach właściwie ograniczyła się do możliwości pokrywania kosztów pracy w tych ciałach. W innych typach instytucji czasami powoływane są rady programowe. Nawet jeśli są to zespoły merytorycznie do tego przygotowane, to są pozbawione jakichkolwiek uprawnień władczych. Tym samym organizatorzy instytucji kultury, posiadając szerokie uprawnienia nadzorcze, faktycznie zachowują się tak, jakby to oni bezpośrednio zarządzali instytucjami kultury, a nie jej organy statutowe. I w ten sposób pozbawiają je samodzielności.

Od 1 stycznia 1999 r. organizator może powierzyć zarządzanie instytucją kultury osobie fizycznej lub prawnej. Powierzenie zarządzania następuje na podstawie umowy o zarządzaniu instytucją kultury, zawartej między organizatorem a zarządcą na czas oznaczony, nie krótszy niż trzy lata (kontrakt menedżerski). Jeżeli zarządcą jest osoba prawna, to umowa powinna przewidywać, kto w jej imieniu będzie dokonywał czynności zarządu. Do umów stosuje się odpowiednio przepisy Ustawy o przedsiębiorstwach państwowych z dnia 25 września 1981 r. (Dz.U. z 2002 r., nr 112, poz. 981). Kontrakt menedżerski jest zasadniczo umową starannego działania, co oznacza, że menedżer nie zobowiązuje się do uzyskania konkretnego efektu, lecz do dołożenia wszelkich starań przy wykonywaniu powierzonych mu czynności. Jednakże w treści kontraktu strony mogą także zamieścić elementy typowe dla umowy o dzieło, czyli ustalenia co do rezultatu, nakładając na menedżera na przykład obowiązek osiągnięcia określonego wyniku programowego. Możliwość taka jest bardzo rzadko wykorzystywana w publicznych instytucjach kultury, jak się wydaje, z dwóch powodów: po pierwsze, zastosowanie kontraktu menedżerskiego znacznie ograniczyłoby dużą ingerencję organizatora w zarządzanie instytucją, a po drugie menedżerowi należałoby płacić znacznie więcej (honorarium), a uległemu dyrektorowi można dać urzędnicze wynagrodzenie (tabela, zaszeregowanie, widełki płacowe).

W rezultacie kierownictwo instytucji kultury nie odpowiada w praktyce (poza ewentualną utratą posady) za jakość programową i organizacyjną instytucji, co więcej – jej sukcesy przypisywane są przede wszystkim zespołowi artystycznemu. Kadra zarządzająca nie ma zagwarantowanych odpowiednich warunków realizowania własnego programu, brak jednocześnie wyraźnych zachęt do obejmowania kierowniczych stanowisk przez dobrych i mających praktyczne doświadczenie menedżerów. Dlatego poziom zarządzania instytucjami kultury jest niski, co jest powszechnie dostrzegane i podkreślane.

Zarządzanie instytucjami kultury stawia menedżerów przed zagadnieniami, które w sektorze prywatnym nie występują. Wystarczy przywołać tu choćby ograniczenia wynikające z resortowych regulacji, dotyczące kategorii stanowisk w różnych instytucjach kultury, wymagań kwalifikacyjnych oraz widełek wynagradzania i kategorii zaszeregowania pracowników.

W instytucjach kultury można wyróżnić trzy podstawowe grupy pracowników:

• pracownicy tzw. merytoryczni (programowi) – decydują o znaczeniu instytucji, ale są „odseparowani” od zagadnień organizacyjnych i finansowych;

• pracownicy obsługi – zachowują bierność i aktywizują się tylko wtedy, kiedy ktoś czegoś od nich wymaga, często nie rozumieją aspiracji i racji pracowników merytorycznych;

• pracownicy administracji (księgowość) – zajmujący się dystrybucją ograniczonych zasobów finansowych oraz rozliczeniami finansowymi, często postrzegając je w całkowitym oderwaniu od celów statutowych i zamierzeń programowych instytucji.

W wielu instytucjach zauważalne jest zatrudnianie nadmiaru pracowników, co świadczy o zakonserwowaniu w nich postawy z okresu gospodarki socjalistycznej. Liczba zatrudnionych w poszczególnych instytucjach zazwyczaj nie zmienia się. Bronią one swego etatowego status quo. Na przykład w największej państwowej instytucji kultury – Teatrze Wielkim w Warszawie – wielkość ta ciągle oscyluje wokół 1 000 pracowników, co czyni z niego wielki zakład pracy. Deetatyzacja działalności, elastyczne zatrudnianie i korzystanie z w miarę potrzeb z outsorsingu (co może dotyczyć ochrony obiektów, konserwacji, pracowni fotograficznych, digitalizacji, transportu, księgowości, prowadzenia archiwum, poligrafii, marketingu, usług internetowych itp.), co powinno wynikać z systematycznie prowadzonego rachunku ekonomicznego, potwierdzanego przez profesjonalny audyt zewnętrzny, to nadal melodia przyszłości.

Jednocześnie fundamentalną barierą rozwoju instytucji kultury są dramatycznie niskie wynagrodzenia pracowników. Ich wysokość nie motywuje i prowadzi do stagnacji w doskonaleniu umiejętności i w konsekwencji do niskiej jakości kadr. Przezwyciężenie tego syndromu nie będzie możliwe bez wprowadzenia takich rozwiązań, które skłonią zdolnych menedżerów do obejmowania stanowisk kierowniczych w instytucjach kultury oraz zapewnią możliwość elastycznego zatrudniania i wynagradzania pracowników. Tego zasadniczo nie da się jednak uzyskać w ramach obecnego porządku prawnego.

Do dokonania trwałych zmian w systemie kultury potrzebne są różne formy kształcenia i szkolenia pracowników i menedżerów. Wielki potencjał uczelni pozwala na rozwinięcie tych form we współpracy z najważniejszymi i wyspecjalizowanymi instytucjami kultury. Dobrym przykładem może być Akademia Dziedzictwa prowadzona w formie studiów podyplomowych przez Międzynarodowe Centrum Kultury i Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie. W celu upowszechnienia różnych form kształcenia ustawicznego w kulturze konieczne jest jednak uznawanie przez organizatorów kultury i wymaganie od pracowników i menedżerów kultury posiadania odpowiednich certyfikatów kwalifikacyjnych, które powinny stanowić kryterium awansu zawodowego.

Po przeanalizowaniu obecnego stanu polskiego sektora kultury można stwierdzić, że choć do polskiego systemu prawnego wprowadzono wiele istotnych modyfikacji, to nadal konieczne jest podjęcie wielu działań mających na celu:

• Stworzenie spójnych rozwiązań systemowych w sferze kultury. Obecne mechanizmy finansowania instytucji kultury nie są dostosowane do charakteru tych instytucji. Podstawą ich finansowania (podziału środków publicznych) nie powinien być status danego podmiotu, ale rodzaj i zakres wykonywanych przez niego zadań.

• Wprowadzenie jako jednej z zasad naczelnych zasady partnerstwa i współodpowiedzialności podmiotów kultury za efekty wspólnych działań, a tym samym wprowadzenie takich instrumentów, które zachęcałyby, a nawet wymuszały, tworzenie sieci podmiotów (instytucji kultury, jednostek samorządu terytorialnego, organizacji pozarządowych, przedsiębiorców, szkół wyższych itp.) współpracujących ze sobą w obszarze kultury.

• Konsekwentne zdecentralizowanie sfery kultury i dalsze usamodzielnienie jej podmiotów.

• Rozszerzenie autonomii podmiotów prowadzących działalność kulturalną wraz
z umożliwieniem im łatwego dokonywania zmian form prawno-organizacyjnych, w celu dostosowania działalności do zmieniających się warunków otoczenia.

• Wzmocnienie gminy jako organizatora instytucji kultury; wydaje się, iż generalną kompetencję w zakresie tworzenia i prowadzenia instytucji kultury należałoby przypisać gminie (wraz z nowymi instrumentami finansowymi). Pozostałym szczeblom samorządu terytorialnego można pozostawić fakultatywną możliwość prowadzenia instytucji, jednocześnie nie wykluczając możliwości udzielania gminie wsparcia o charakterze programowym (rozwojowym) przez powiat i województwo.

Narodowa Strategia Rozwoju Kultury na lata 2004-2013 wskazała następujące podstawowe słabości występujące w obszarze kultury:

• brak spójnej i jasno określonej polityki kulturalnej państwa,

• brak planowania (zarządzania) strategicznego w kulturze,

• niskie wydatki na kulturę w przeliczeniu na jednego mieszkańca w porównaniu
z pozostałymi krajami Unii Europejskiej,

• zadłużenie instytucji kultury,

• zły stan infrastruktury instytucji kultury,

• brak systemu oceny jakości funkcjonowania instytucji kultury oraz brak powiązania systemu dystrybucji środków ministerialnych z systemem oceny jakości instytucji i przedsięwzięć kulturalnych,

• zbyt wysoka specjalizacja instytucji upowszechniania kultury,

• brak efektywnych instrumentów motywujących przedstawicieli sektora prywatnego do inwestycji w kulturę,

• wysoka zależność instytucji kultury i dyrektorów od organizatorów tych instytucji.

Trzeba uznać, że ta diagnoza pozostaje aktualna, nawet jeśli za sprawą większego finansowania w niektórych sprawach sytuacja uległa złagodzeniu:

Konieczne jest przygotowanie i przeprowadzenie gruntownej nowelizacji zasadniczej dla kultury Ustawy o organizacji i prowadzeniu działalności kulturalnej. Nowa ustawa powinna dać możliwość wyboru dla każdej instytucji kultury odpowiedniej formy prawnej. Przy czym dopuszczone powinny być takie formy jak: spółka użyteczności publicznej, przedsiębiorstwo społeczne czy fundacja. Do tych form prawnych powinny być dostosowane uprawnienia organizatora instytucji kultury i formy sprawowania przez niego nadzoru nad jej działalnością. Przy założeniu, że prawnie i faktycznie nie mogą one prowadzić do organizacyjnego i programowego ubezwłasnowolnienia nadzorowanej instytucji.

Z przeprowadzonych przez nas analiz wynika, że efektywność wydatkowania środków publicznych w sferze kultury jest niska, głównie dlatego, że w niewielkim stopniu są one kojarzone ze środkami pochodzącymi ze źródeł prywatnych. Krajowe środki publiczne są przeznaczane przede wszystkim na utrzymanie istniejących instytucji kultury, w stopniu znacznie mniejszym na kreatywną działalność programową, a w niewielkim są wydatkowane z myślą o rozwoju i inwestowaniu w przyszłość w taki sposób, aby zwiększyć skalę samodzielności finansowej tych instytucji.

W warunkach generowanych i odtwarzanych przez administracyjny biurokratyzm i konserwatyzm kultura nie będzie się rozwijać i służyć rozwojowi społeczno-gospodarczemu, nawet jeśli zapewni się jej lepsze finansowanie. Aby ten syndrom trwale przezwyciężyć, trzeba szerzej otworzyć publiczny sektor kultury na oddziaływanie rynku i społeczeństwa obywatelskiego, jednocześnie gwarantując sektorowi prywatnemu i obywatelskiemu w publicznej przestrzeni kultury równe prawa z sektorem publicznym.

Mecenat i finansowanie prywatne winno być nie tylko marginalnym uzupełnieniem, ale równorzędną formą finansowania kultury. Stosowanymi w wielu krajach europejskich instrumentami mecenatu prywatnego są między innymi: sponsoring korporacyjny, trusty i fundacje korporacyjne, indywidualne donacje odpisywane ze zobowiązań podatkowych, loterie i pożyczki. Niektóre z tych rozwiązań występują w naszym ustawodawstwie, ale nie są szeroko stosowane. Co skłania do przypuszczenia, że ich uregulowanie ma mankamenty, a jednocześnie administracja publiczna i środowiska kultury są zbyt mało aktywne w przekonywaniu podmiotów prywatnych do korzystania z nich.

Doświadczenia z przekazywaniem przez podatników na rzecz organizacji pożytku publicznego 1% podatku od dochodów osobistych (PIT) zachęcają do zaproponowania analogicznego rozwiązania w odniesieniu do podatku od osób prawnych (CIT). Jednym z podmiotów uprawnionych do pozyskiwania środków finansowych z tego tytułu powinny być instytucje kultury.

Wydaje się, że z punktu widzenia rozwoju kultury błędem było zwolnienie w Polsce od opodatkowania spadków. W wielu krajach wysoko rozwiniętych to właśnie prawo spadkowe zachęcało do zakładania fundacji i powierzania części majątku instytucjom takim jak muzea, opery, filharmonie, biblioteki czy uniwersytety, ponieważ tylko tego rodzaju donacje korzystały z przywileju podatkowego. Jakie miało to ogromne znaczenie dla rozwoju kultury, łatwo dostrzec w szczególności na przykładzie Stanów Zjednoczonych.

W naszym przekonaniu uzasadnione jest oczekiwanie, aby stabilizując i poprawiając finansowanie instytucji kultury w Polsce przyjąć za regułę polityczną, że w przypadku budżetu państwa co najmniej 1% wydatków budżetowych przeznaczanych jest na kulturę, co powinno zresztą dotyczyć także wydatków na naukę i badania (B+R).

W szeroko rozumianej kulturze brak jest ustanowionego i sprawnego mechanizmu systematycznego zbierania i porównywania danych, dotyczących jej finansowania, zorganizowania i rozwoju, w tym zwłaszcza w układzie regionalnym. I co równie ważne, nie ma w ogóle praktyki monitorowania i ewaluacji tych informacji, niezbędnej dla zarządzania instytucjami kultury i prowadzenia polityki publicznej. Wskazane wydaje się zatem utworzenie szesnastu regionalnych obserwatoriów rozwoju kultury, które korzystałyby z jednolitej metodologii badawczej i wspólnego zestawu wystandaryzowanych wskaźników służących systematycznemu przygotowywaniu raportów o kulturze, także w układzie prospektywnym. Realizację tego przedsięwzięcia – zgodnie ze swoimi statutowymi zadaniami – może koordynować Narodowe Centrum Kultury. Uruchomienie takich obserwatoriów jako centrów ewaluacji polityki kulturalnej pozwoliłoby profesjonalnie ocenić skuteczność i efektywność instrumentów wspierania instytucji kultury i działalności kulturalnej. W konsekwencji podmioty polityki kulturalnej mogłyby się dopracować odpowiedniego dla poszczególnych poziomów organizacji terytorialnej państwa zestawu takich instrumentów i umiejętności ich stosowania.

Kwestią odrębną, ale istotną z punktu widzenia zarządzania instytucjami kultury a jednocześnie poziomu kadr w instytucjach, pozostaje poziom wynagrodzeń. Nadal są one przedmiotem centralnego, ministerialnego „regulowania”, swoistej siatki płac dla określonego stanowiska, szeregują pracowników, a nie motywując. Według ministerialnego rozporządzenia w sprawie zasad wynagradzania pracowników w instytucjach kultury, w szczególności prowadzących działalność w zakresie upowszechniania kultury (najczęstsza formuła), poziom miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego określono w przedziale od 1000 zł do 5000 zł. Tak zwana centralna siatka płac nie jest elementem nowoczesnego i odpowiedzialnego zarządzania powiązanego z efektywnością prowadzonej działalności na konkurencyjnym rynku usług i pracy.

poprzedni rozdział
.................................................................................
11 Nie dotyczy to tych instytucji kultury, które jednostka samorządu terytorialnego jest obowiązana tworzyć i prowadzić na podstawie odrębnych ustaw.
12
Art. 28 ust. 1 to swoiste lex specialis, przepis umożliwiający specjalny tryb występowania o dotacje ze strony narodowych instytucji kultury do jednostek samorządu terytorialnego, które muszą określić zasady rozpatrywania wniosków i udzielania dotacji. Obecnie rozwiązanie to nie jest często stosowane. Korzysta się ewentualnie z mechanizmu Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Istnieją odrębne, niespójne opinie prawne, dotyczące sposobu przekazywania środków z budżetu jednostek samorządu terytorialnego do takich instytucji.
« Kwiecień 2017 »
PnWtŚrCzPtSbNd
1 2
3 4 5 6 7 8 9
10 11 12 13 14 15 16
17 18 19 20 21 22 23
24 25 26 27 28 29 30

Kultura w internecie


Miejskie powidoki


Partner technologiczny
Orange
Partnerzy
Województwo Małopolskie Urząd Miasta Krakowa
Współorganizatorzy
Uniwersytet Krakowskie
Organizator
NCK
Pod patronatem
Ministerstwo
Partnerzy medialni
Logo Logo Logo Logo Logo Logo Logo Logo