Oceniam bardzo pozytywnie propozycję autorów projektu dotyczącą tworzenia niepublicznych instytucji kultury. Dotychczasowa ustawa dopuszcza prowadzenie działalności kulturalnej przez podmioty niepubliczne, ale brakuje w niej rozwiązań instytucjonalnych, a więc konkretnej możliwości tworzenia określonych podmiotów niepublicznych prowadzących działalność kulturalną. Jednakże przedstawiony projekt zawiera zbyt mało regulacji i propozycji regulujących funkcjonowanie niepublicznych instytucji kultury.

Nierówna konkurencja

Ustawa dopuszcza korzystania ze środków publicznych na równych prawach przez jednostki publiczne i niepubliczne. W związku z tym, że w projekcie brakuje szeregu regulacji dotyczących podmiotów niepublicznych jest to rozwiązanie niebezpieczne. Można to rozwiązać poprzez przeniesienie regulacji zawartych w ustawie o fundacjach (widoczne są zbieżności między niepubliczną fundacją a niepubliczną instytucją kultury) albo poprzez zobowiązanie instytucji niepublicznych do stosowania analogicznych rozwiązań jak instytucje publiczne w przypadku korzystania z dotacji publicznych.

Wyprzedaż majątku publicznego

Bardzo niebezpieczny wydaje się również zapis o możliwości połączenia publicznej i niepublicznej instytucji kultury. W pkt. 3.2.2.3. ust. 9 czytamy, iż Instytucja kultury może ulec:
2) połączeniu z inną instytucją kultury – narodowa instytucja kultury w drodze ustawy, pozostałe instytucje kultury w drodze porozumienia organizatorów, z tym że jeżeli organizatorzy nie należą do tej samej grupy z określonych w ust. 3 pkt 2 i 3, skutkiem połączenia jest powstanie samorządowej albo niepublicznej instytucji kultury, a w tym ostatnim przypadku warunkiem połączenia jest zapewnienie ochrony interesów majątkowych jednostki samorządu terytorialnego;

Nie można dopuścić do rozwiązania, które powoduje dowolne przekazanie majątku publicznego (samorządowa instytucja kultury) na podmiot prywatny (niepubliczna instytucja kultury). Projekt dopuszcza łączenie instytucji z dwóch różnych grup (publiczna i niepubliczna). Z uwagi na przepisy dotyczące finansów publicznych czy zamówień publicznych wydaje się to rozwiązanie zbyt daleko idące. Można dopuścić połączenie instytucji z dwóch różnych grup, ale tylko poprzez utworzenie samorządowej instytucji, bez możliwości utworzenia jednej niepublicznej przejmującej majątek publiczny. W przypadku dopuszczenia proponowanego w projekcie rozwiązania należałoby przewidzieć bardzo szczegółową procedurą przejęcia majątku – może wyłącznie w formie jego dzierżawy? Procedurę, odwołującą się do zapisów ustawy o finansach publicznych i zamówieniach publicznych.

Likwidacja instytucji kultury

Podobnie niebezpieczny jest zapis o likwidacji instytucji niepublicznej.
W pkt 3.2.2.3. ust 9 pkt 4 i 5 czytamy, iż Instytucja kultury może ulec:
4) likwidacji w wyniku ogłoszenia upadłości – na zasadach i w trybie określonych w Prawie upadłościowym i naprawczym – z wyłączeniem narodowych instytucji kultury;
5) likwidacji – na podstawie aktu o likwidacji, wydanego przez podmiot, który utworzył instytucję kultury, z zastrzeżeniem przepisów odrębnych; w przypadku likwidacji, zobowiązania i wierzytelności instytucji kultury przejmuje organizator; organizator obowiązany jest do zabezpieczenia mienia likwidowanej instytucji.

Likwidacja podmiotu niepublicznego powinna powodować przeniesienie całości majątku nie na organizatora, ale na inny podobny podmiot o podobnym charakterze (tak jak w przypadku fundacji). W przeciwnym wypadku uzyskując różne dotacje organizator np. osoba fizyczna likwiduje instytucje kultury i przejmuje uzyskany m.in. z dotacji majątek.

Sądzę, że należałoby zdecydowanie bardziej precyzyjnie określić zasady funkcjonowania niepublicznych instytucji kultury…

Projekt ustawy egzemplifikuje szereg podmiotów, które na równych prawach mogą ubiegać się o udzielenie dotacji ze środków publicznych na realizację zadań publicznych z zakresu kultury. W pkt 3.2.2.2. ppkt 2 czytamy „Podmioty, o których mowa w ust. 1, mają prawo ubiegać się na równych prawach w trybie konkursowym o udzielenie im dotacji ze środków publicznych na realizację zadań publicznych z zakresu kultury. Umowy o realizację zadania publicznego w dziedzinie kultury mogą być zawierane z wyprzedzeniem do trzech lat. Ustawowe rozwiązania w tym zakresie mogą stanowić adaptację rozwiązań przyjętych w przepisach o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy tryb składania wniosków o udzielenie dotacji, szczegółowy tryb przeprowadzania konkursów na realizację zadania publicznego, szczegółowy tryb kontroli wykonywania umowy oraz szczegółowy tryb przekazywania i rozliczania dotacji, uwzględniając konieczność zapewnienia ciągłości realizowanych zadań.”

Zakres podmiotowy
Propozycja autorów dotycząca korzystania na równych prawach z dotacji ze środków publicznych dotyczy podmiotów prowadzących działalność kulturalną (a więc jest to pojęcie szersze niż instytucja kultury) i odnosi się do:
1) osób prawnych, osób fizycznych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej - w formie utworzonych przez nie instytucji kultury; instytucji kultury nie może utworzyć instytucja kultury;
2) przedsiębiorców – w ramach prowadzonej działalności gospodarczej;
3) osób prawnych, jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej i będących przedsiębiorcami osób fizycznych, dla których prowadzenie działalności gospodarczej nie jest działalnością podstawową – w formie uzupełniającej działalności kulturalnej (w szczególności: kluby, świetlice, domy kultury i biblioteki);
4) jednostek szkolnictwa artystycznego, w tym szkolnictwa wyższego – w ramach prowadzonej działalności edukacyjnej;
5) szkół wyższych - w ramach systemu biblioteczno-informacyjnego uczelni działającego na podstawie przepisów odrębnych.

Równe prawa …
A zatem zgodnie z projektem ustawy o dotację ze środków publicznych na równych prawach w trybie konkursowym może ubiegać się cały szereg podmiotów, w tym publiczne instytucje kultury, jak i prywatni przedsiębiorcy prowadzący działalność gospodarczą.
Takie rozwiązanie wydaje się nie tylko niebezpieczne, ale zupełnie niedopracowane w kontekście innych przepisów prawnych w szczególności przepisów dotyczących pomocy publicznej (zainteresowanych szczegółową tematyką pomocy publicznej odsyłam do odpowiedniego wątku na forum).
Czy równe prawa mają zatem oznaczać równe dofinansowanie? Czy może takie same dla wszystkich zasady rozliczenia dotacji? Jeżeli tak, to należy wyraźnie podkreślić, iż jest to z prawnego punktu widzenia niemożliwe z uwagi na ww. przepisy dotyczące pomocy publicznej.

Jeśli nie równe prawa to co…
Osobiście uważam, że o dotacje powinny móc się ubiegać wyłącznie instytucje kultury, bez względu na to czy są to instytucji publiczne czy niepubliczne. A zatem przedsiębiorca chcący prowadzić dotowaną ze środków publicznych działalność kulturalną powinien utworzyć niepubliczną instytucję kultury – podmiot, który musi funkcjonować według osobnych procedur, ale również który jest niezależny od samego przedsiębiorcy do tego stopnia, iż w chwili likwidacji majątek takiego podmiotu nie przechodzi na przedsiębiorcę, ale inny podmiot o podobnym charakterze.

Pkt 3.2.2.3 ust. 7 projektu ustawy stanowi, iż „Instytucje kultury, o których mowa w ust. 3 pkt 2 i 3 , mogą rozpocząć działalność po uzyskaniu wpisu do rejestru prowadzonego, jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej, przez marszałka województwa właściwego ze względu na siedzibę instytucji kultury.”. Natomiast w kolejnym ust. 8 czytamy, iż „Publiczne instytucje kultury posiadają osobowość prawną. Narodowe instytucje kultury posiadają osobowość prawną z mocy prawa; samorządowe instytucje kultury uzyskują osobowość prawną poprzez wpis do rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji, publicznych zakładów opieki zdrowotnej i samorządowych instytucji kultury Krajowego Rejestru Sądowego – na zasadach i w trybie określonych w przepisach o Krajowym Rejestrze Sądowym.”.

A zatem zgodnie z ust. 7 prywatne instytucje kultury (to te, o których mowa w pkt 3.2.2.1. ust. 3 pkt 3) mogą rozpocząć działalność po uzyskaniu wpisu do rejestru prowadzonego przez marszałka województwa. Podobnie samorządowe instytucje kultury.
Niewątpliwie korzystnym rozwiązaniem jest zobowiązanie jednego organu administracyjnego do prowadzenia jednego rejestru instytucji kultury. Autorom projektu ustawy udał się ten zabieg poprzez zobowiązanie do prowadzenia jednego rejestru przez marszałka zarówno dla samorządowych, jak i prywatnych instytucji kultury (wyjątek stanowią narodowe instytucje kultury). Jednakże widoczna jest pewna niespójność zapisów projektowanej ustawy – mianowicie z ust. 8 wynika, iż prywatne instytucje nie nabywają osobowości prawnej. Ust. 8 odwołuje się wyraźnie wyłącznie do samorządowych i narodowych instytucji kultury, a w dalszych zapisach brak jest odpowiedniej regulacji dla prywatnych instytucji kultury.

W projekcie ustawy zabrakło zapisów dotyczących organów zarządzających niepublicznymi instytucjami kultury, jak również zasad w zakresie gospodarki finansowej. Autorzy projektu określają jedynie zasady zarządzania i gospodarowania mieniem publicznych instytucji kultury. Co ciekawe w rozdziale dotyczącym pracowników nie ma wyraźnego odniesienia do publicznych instytucji kultury – a zatem należy przyjąć, iż regulacje dotyczące pracowników odnoszą się zarówno do publicznych jak i niepublicznych instytucji kultury.
Brakuje jednakże zapisów dotyczących organów zarządzających niepublicznymi instytucjami oraz zasad gospodarki finansowej.
W pkt 3.2.2.3. ust. 5 mowa jest jedynie o tym, iż statut niepublicznej instytucji kultury określa również zasady jej gospodarki finansowej.
Szczególnie w kontekście możliwości ubiegania się o dofinansowanie na tzw. równych prawach przez niepubliczne instytucje kultury, odwołanie się jedynie do statutu w kwestii gospodarki finansowej i pozostawienie całkowitej dowolności po stronie niepublicznej instytucji kultury wydaje się niebezpieczne i nieuzasadnione. Konieczne jest wprowadzenie analogicznych zapisów jak dla instytucji publicznych. Zrównanie w prawach instytucji niepublicznych i publicznych musi prowadzić do zrównania w obowiązkach tychże. Inaczej będziemy mieć do czynienia z częstymi patologiami w zakresie dysponowania dotacjami przez niepubliczne instytucje kultury. W tym miejscu po raz kolejny odwołam się do ustawy o fundacjach, która z jednej strony umożliwia zakładanie prywatnych fundacji każdej osobie fizycznej i prawej, a z drugiej konstruuje szereg norm bezwzględnie obowiązujących, zabezpieczających przed niewłaściwym funkcjonowaniem fundacji prywatnych.