W raporcie „Kultura w kryzysie czy kryzys w kulturze” autorzy w analizie SWOT wskazują, iż zagrożeniem dla wykorzystania środków z funduszy na kulturę w obliczu kryzysu jest m.in. brak środków na utrzymanie inwestycji. W raporcie czytamy, iż „Dodatkowy niepokój budzi zagrożenie realizacji wskaźników założonych w projektach i utrzymanie nowych przestrzeni stworzonych dzięki projektom. We wnioskach aplikacyjnych deklarowane jest stabilne finansowanie i utrzymanie rezultatów projektu przez co najmniej pięć lat. Realizacja tego wymaga najczęściej dodatkowych nakładów finansowych. Zwiększenie przestrzeni w wyniku projektu, nowe miejsca pracy czy poszerzenie oferty kulturalnej zwiększają w sposób oczywisty wydatki danego beneficjenta. Konieczne staje się uwzględnienie dodatkowych środków w budżetach finansowanych przez organy założycielskie (Ministerstwo Kultury, urzędy miasta, etc.). Zwiększenie dotacji na funkcjonowanie instytucji może stać się problematyczne w sytuacji kryzysu i cięć budżetowych.”
Przygotowując projekty finansowane ze środków unijnych bardzo często spotykam się z opisanym powyżej zjawiskiem. Najważniejsza dla beneficjenta staje się infrastruktura, a reszta … papier wszystko przyjmie. Jednakże zagrożenie płynące z takiego podejścia jest dość istotne. Beneficjent zobowiązuje się do utrzymania infrastruktury poprzez m.in. nową (lub zmodyfikowaną) ofertę, nowe miejsca pracy, a przede wszystkich nowych odbiorców. Niestety w praktyce przygotowanie projektów kończy się na dokumentacji budowlanej. Zdecydowanie mniejsza znaczenie dla Beneficjenta ma przygotowanie nowej oferty, która zachęci odbiorców do wizyty w instytucji kultury. Kwestię odbiorcy i oferty traktuje się marginalnie. Bardzo często instytucje kultury tkwiąc w przekonaniu o wysokiej wadze swojej dotychczasowej oferty, w ogóle nie chcą jej zmieniać. Pomijane są przy tym w ogóle badania preferencji odbiorców przed podjęciem działań budowlanych. Powstaje zatem problem osiągnięcia poszczególnych wskaźników deklarowanych w projekcie. Jeszcze większą fikcją są prognozy finansowe. Instytucje kultury bardzo często dowodząc trwałości finansowej projektu wskazują, iż brakującą kwotę (będącą efektem nadwyżki kosztów nad przychodami) pokryje organizator. Jednakże takie pobożne życzenia instytucji kultury bardzo często nie są w ogóle konsultowane z organizatorem. A zatem ten ostatni niejako na bieżąco dowiaduje się o konieczności zwiększenia dotacji dla instytucji kultury, gdyż jej koszty po prostu wzrosły.

Zgodnie z przeprowadzoną analizą SWOT stanowiącą załącznik do raportu „Kultura w kryzysie czy kryzys w kulturze” słabą stroną wykorzystania środków unijnych jest m.in. brak umiejętności zarządzania projektami i planowania. W raporcie czytamy, iż „Najczęściej w swojej strukturze organizacje nie posiadają osób z odpowiednimi kwalifikacjami do pełnienia tego rodzaju funkcji. Nie każda instytucja może sobie pozwolić na zatrudnienie osoby z zewnątrz.” I dalej „Powyższy problem wiąże się z generalną słabością sektora kultury, a mianowicie brakiem długoterminowego, strategicznego planowania – funkcjonowania zazwyczaj jedynie w sztywnych ramach jednego roku budżetowego. Jest to bardziej kwestia mentalności i podejścia osób podejmujących decyzję w instytucjach niż wymogów stawianych przez organy założycielskie (…)”.

Strategie instytucji kultury

Istotnie instytucje kultury rzadko posiadają odpowiednie programy długofalowego zarządzania jednostką. Oczywiście są instytucje, które posiadają strategie. Jednakże po pierwsze jest to sytuacja rzadka, po drugiej strategie te często kreują jakąś bliżej nie skonkretyzowaną wizję rozwoju instytucji. Brak jest konkretnych zamierzeń. Brak jest odpowiednich wskaźników oceny. Brak jest również systemu monitoringu tych strategii. A zatem w praktyce mamy do czynienia z sytuacją, w której nawet jeżeli strategia jest, to nie definiuje konkretnych celów i całego systemu oceny realizacji strategii.

Zarządzanie projektami unijnymi

Na tym tle pojawiają się projekty unijne. Wymogi instytucji zarządzających wymuszają na instytucjach kultury dokonania opisu systemu zarządzania projektem na etapie jego przygotowania, wdrażania i eksploatacji. Problem jednak polega na tym, że niezmiernie rzadko instytucja kultury decyduje się na powołanie zespołu projektowego, co wprowadziłoby pewną systematykę w zarządzaniu – co prawda w niewielkim zakresie projektowym, ale jednak jest to już pewna konkretna struktura z określonymi celami i wskaźnikami. W praktyce bardzo często instytucje kultury opierają się na dotychczasowych strukturach zarządzania. Na etapie przygotowania pojawia się wówczas kwestia wskazania koordynatora projektu. I w zasadzie na tym sprawy zarządzania projektem kończą się. Koordynator projektu pozostaje sam ze „swoim projektem”, a jego zadaniem jest nie tylko znaleźć odpowiednie źródła finansowania, ale również napisać projekt, złożyć go, uzyskać dofinansowanie, a na końcu rozliczyć dotację. Pozostali pracownicy instytucji nie odczuwają zaangażowania w projekt, co powoduje, iż koordynator znajduje się w bardzo niekorzystnej sytuacji proszącego. To na koordynatorze ciążą obowiązki zgromadzenia wszystkich informacji w instytucji, podczas gdy pozostali pracownicy odbierają jego „prośby” jako zadania ponadnormatywne, a zatem nieobowiązkowe. Taki „system zarządzania projektem” nie służy ani projektowi ani pracownikom. Zdecydowanie lepszym rozwiązaniem jest powołanie zespołu projektowego nawet wyłącznie spośród swoich pracowników i oddelegowanie ich (w jakimś zakresie) do projektu – tak aby każdy z nich poczuwał się do odpowiedzialności za przygotowanie i wdrożenie projektu.

Autorzy raportu wskazują, iż kolejną słabą stroną wykorzystania środków unijnych jest brak środków na pokrycie wkładu własnego. Wkład własny najczęściej zabezpieczają bezpośrednio organizatorzy instytucji kultury. Instytucje samodzielnie nie są w stanie tych środków zabezpieczyć. Oczywiście wiąże się to z wpisaniem inwestycji najczęściej do wieloletnich planów inwestycyjnych w przypadku organizatorów, którymi są jednostki samorządu terytorialnego. Jednakże wkład własny to dopiero wierzchołek góry lodowej. Istotną bolączką, o której nie mówi się na etapie planowania projektu i o której nie wspomnieli również autorzy raportu, jest brak środków przeznaczonych na płynność finansową. Pomimo uruchomienia systemu zaliczkowego, beneficjent powinien wziąć pod uwagę, iż wpływ środków z dotacji bywa opóźniony. Dlatego też konieczne jest zabezpieczenie środków własnych w kwocie przekraczającej wkład własny, stanowiącej zabezpieczenie utraty płynności finansowej. Są to środki, które są niezbędne celem pokrycia bieżących płatności, a które faktycznie nie zostaną wydatkowane. W końcowym rozrachunku beneficjent pokryje wyłącznie wkład własny, ale w trakcie trwania projektu powinien mieć możliwość uruchomienia większych środków niż tylko wkład własny celem pokrycia bieżących wydatków. Jaka to będzie kwota zdecyduje o tym wartość samego projektu, okres realizacji i prognoza przewidywanych wypłat dotacji ze strony instytucji zarządzającej. O tym instytucje kultury zdają się nie pamiętać, a sytuacja utraty płynności finansowej może spowodować bardzo duże problemy w realizacji projektu.

Autorzy raportu w dalszej jego części podnoszą, iż zagrożeniem dla wykorzystania środków unijnych jest brak wiary w powodzenie. Na fakt ten wpływ mają według autorów raportu przede wszystkim procedury ubiegania się o dofinansowanie. Niestety trzeba zgodzić się z tą tezą. Procedury ubiegania się o dofinansowanie są co najmniej trudne i skomplikowane, a instytucje kultury nie realizują aż tylu projektów, aby specjalizować się w niuansach proceduralnych. Miałam niejednokrotnie okazję opracowywać i rozliczać projekty finansowane bezpośrednio przez Komisję Europejską i wniosek jest taki, iż jest to zdecydowanie prostsze zajęcie niż opracowanie i rozliczanie projektów finansowanych z funduszy strukturalnych, gdzie większość procedur tworzonych jest w polskich instytucjach zarządzających środkami. Innym problemem jest dość mocne upolitycznienie procesu ubiegania się o dofinansowanie. Dzieje się tak na dwóch płaszczyznach. Po pierwsze w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju dopuszczono możliwość tzw. list indywidualnych czyli list projektów, które najpierw posiadają odpowiednie poparcie, a później podlegają ocenie. Mają to być projekty istotne z punktu widzenia ogólnych założeń danego programu operacyjnego. Problem polega na tym, że projekty te nie podlegają procedurze konkursowej, a ich ocena ma charakter zindywidualizowany. W konsekwencji, pomimo, iż ocena oparta jest na tych samych kryteriach, co ocena projektów konkursowych, to nie podlegają one porównaniu z innymi projektami. A zatem wystarczy osiągnąć minimum punktów – na ogół na poziomie ok. 60% - a projekt otrzyma dofinansowanie. I nie ma przy tym znaczenia, iż inne projekty (przede wszystkim w procedurze konkursowej) osiągnęły większą liczbę punktów. Drugą płaszczyzną jest współocena projektów przez Zarząd województw (w przypadku regionalnych programów operacyjnych) i możliwość przyznania dość dużej liczby punktów na podstawie ogólnego kryterium wpływu na rozwój regionu. To powoduje, iż listy projektów zmieniają oblicze w zależności od podejścia Zarządu Województwa.
To wszystko niekorzystanie wpływa na podejście instytucji kultury do procesu oceny, a także powoduje brak wiary w sukces, gdyż na fakt otrzymania dofinansowania wpływ mają nie tylko argumenty natury merytorycznej.

Kolejnym istotnym zagrożeniem wykorzystania środków jest niechęć kadry zarządzającej. O problemach w zakresie zarządzania instytucją wspominałam już wcześniej. W tym miejscu jednak wypada do tego wątku wrócić, aby podkreślić wagę tego zagrożenia. Autorzy raportu podnoszą, iż „(…) do podjęcia wyzwania
składania wniosków gotowi są pracownicy, niekoniecznie ich przełożeni”. W konsekwencji „Albo wnioski nie były w ogóle składane, albo po złożeniu wniosków i otrzymaniu grantu pracownicy inicjujący projekt byli pozostawiani sami sobie, bez pomocy ze strony osób zarządzających daną instytucją czy księgowości (na zasadzie „chcieli Państwo projekt, to proszę bardzo, ale proszę nie oczekiwać, że ktoś będzie w tym pomagał”)”. Postawa zachowania status qou niestety dominuje w wielu instytucjach. Zarządzający jednostką z jednej strony wykazują wolę ubiegania się o dofinansowanie, ale kolejne kwestie problematyczne, które należy rozwiązań w projekcie i które będą powodować zmiany w instytucji wywołują opór. Tak się dzieje szczególnie w przypadku projektów partnerskich. Każdorazowo proponując projekt partnerski, szczególnie w obszarze inwestycyjnym (np. projekty digitalizacyjne) spotykam się z dużą niechęcią instytucji kultury. Taki projekt wywołuje zbyt wiele zmian w instytucji. Dodatkowo dochodzi do tego problem nieskutecznego zarządzania przygotowaniami i samym projektem poprzez wyznaczenie koordynatora bez żadnych narzędzi – tak jak zauważają autorzy raportu - na zasadzie „chcieli Państwo projekt, to proszę bardzo, ale proszę nie oczekiwać, że ktoś będzie w tym pomagał”.

Zdaniem autorów analizy SWOT zagrożeniem wykorzystania środków unijnych przez sektor kultury jest nieadekwatny wybór projektów z punktu widzenia generowania wzrostu społeczno-gospodarczego. W opisie tego zagrożenia autorzy prezentują na dość ogólne argumenty wskazując, iż „Analiza projektów zrealizowanych w ramach ZPORR w województwie małopolskim pokazuje, że w poprzednim okresie programowania brakowało odpowiedniej metodologii oceny projektów w dziedzinie kultury i dziedzictwa (Działanie 1.4) pod tym kątem (mimo, że najwyższa waga przykładana była w karcie oceny merytoryczno technicznej właśnie do tego kryterium).”.
W okresie programowania 2000-2006 nie zajmowałam się oceną projektów kulturalnych (jedynie projektów z dziedziny społeczeństwa informacyjnego), natomiast w obecnym okresie programowania oceniam projekty kulturalne właśnie w województwie małopolskim. Moje doświadczenie wskazuje przede wszystkim, iż bardzo trudno jest określić naprawdę dobrą metodologię oceny projektów – obecnie zasadniczo kryterium to podzielone jest na dwa podkryteria, z czego jedno dotyczy nowych miejsc pracy a drugie wpływu na rozwój społeczno-gospodarczy. Metodologia wskazuje, iż do oceny drugiego podkryterium należy posłużyć się wynikami analizy ekonomicznej obrazującej pieniężne i niepieniężne koszty i korzyści społeczne projektu. Trzeba przyznać, że wskaźniki ekonomiczne są jedynym wymiernym elementem projektu mogącym służyć ocenie wpływu na rozwój społeczno-gospodarczy. Zadaniem oceniającego zaś jest nie tylko ocena wielkości tych wskaźników, ale również – a może przede wszystkim – ocena metodologii (założeń) określenia korzyści społecznych. W analizie ekonomicznej należy określić koszty i korzyści społeczne albo poprzez opisowe ich wskazanie albo poprzez wycenę pieniężna. Ta druga metoda daje możliwość wyliczenia wskaźników ekonomicznych.
Ocena tego kryterium, które niejednokrotnie ma charakter wyłącznie opisowy jest bardzo trudna i subiektywna. Należy do tego dodać, iż projekty oceniane są przez różne pary ekspertów, a zatem nie można stworzyć nawet względnej, porównawczej skali oceny. Powoduje to, iż ocena tego kryterium ma charakter subiektywny i niejednokrotnie intuicyjny. Na koniec należy powiedzieć jeszcze jedno – ocena tego kryterium stanowi problem nie tylko w sferze kultury, ale w każdym jednym sektorze, gdyż pomimo opracowania jednolitej metodologii obliczenia wskaźników ekonomicznych, określających wpływ na rozwój społeczno-gospodarczy, nie można wprowadzić jednolitych założeń dla wszystkich projektów nawet dla jednej dziedziny.

W konkluzjach analizy autorzy stwierdzają, iż „(…) sektor kultury jest mimo swoich słabości przygotowany do absorpcji dodatkowych europejskich środków finansowych”, uzasadniając, iż „powinna zostać złożona wystarczająca liczba poprawnych wniosków aplikacyjnych, wykorzystujących alokację (do tej pory znacznie więcej było projektów złożonych, niż
było możliwe do dofinansowania).”
Osobiście nie zgodzę się z pierwszą częścią tej tezy, natomiast prawdą jest jej druga część. Mianowicie istotnie liczba poprawnie złożonych wniosków aplikacyjnych może być duża, jednakże nie ma to wpływu na faktyczną absorpcję środków. Uważam, iż spośród wszystkich omówionych przeze mnie słabości sektora kultury największy niepokój budzi fakt niewystarczających środków finansowych na wkład własny i na utrzymanie płynności finansowej, co przy niewielkim nawet wzroście cen może powodować katastrofę. Obecnie z moich obserwacji wynika, że w takich sytuacjach na etapie wdrażania ma miejsce swoiste „szycie” środków finansowych z różnych źródeł. Drugim istotnym zagrożeniem jest realizacja działalności instytucji kultury w okresie trwałości i ryzyko związane z pomocą publiczną. Poziom absorpcji środków, w przeciwieństwie do liczby poprawnie złożonych wniosków, można zmierzyć dopiero po zakończeniu perspektywy finansowej, a uwzględniając drugie zagrożenie, o którym wspominałam, po okresie trwałości projektów.

Autorzy raportu stwierdzają, iż jedną z zasadniczych słabości systemowych pojawiających się w funkcjonowaniu instytucji kultury są ceny za korzystanie z oferty programowej. Na str. 29 raportu czytamy, iż „Ceny za korzystanie z oferty programowej (zwłaszcza bilety wstępu) są ustalane na zasadach historycznych i zwyczajowych. Myślenie marketingowe jest nikłe. Rzadko próbuje się instrumentem cenowym kształtować frekwencję i wynik sprzedaży.”. Ten czynnik ma również znaczeniu z punktu widzenia korzystania ze środków unijnych. Ceny za korzystanie z oferty programowej zazwyczaj nie pokrywają kosztów. Planowanie projektu finansowanego ze środków unijnych często wiąże się z wyodrębnieniem strumienia kosztów i przychodów danego przedsięwzięcia. Również w tym przypadku zakłada się ceny na dotychczasowym poziomie. Powoduje to oczywiście brak środków na pokrycie bieżących kosztów, a uzasadnieniem dla trwałości inwestycji jest budżet organizatora.
Ceny za usługi kulturalne powinny zostać „nieco” urynkowione i proces ten powinien mieć charakter postępujący. Oczywiście nie można z dnia na dzień podwyższyć cen tak aby powodowały pokrycie wszystkich kosztów, gdyż miałoby to bardzo negatywny skutek społeczny w postaci istotnego zmniejszenia dostępu do kultury. Jednakże myślenie instytucji kultury często sprowadza się do niechęci w zakresie podwyższenia cen, gdyż lepszy wynik finansowy powoduje często obniżenie dotacji od organizatora. Przy takim wyborze kierownictwo instytucji kultury wybiera pewną dotację niż niepewnych odbiorców.

Inną zasadniczą słabością systemową pojawiającą się w funkcjonowaniu instytucji kultury zdaniem autorów raportu jest nadmierna etatyzacja. Na str. 29 czytamy, iż „Dominującym składnikiem kosztów działalności instytucji kultury są koszty pracy (wynagrodzenie i pochodne stanowią około 60-80% wydatków). Dążenie do ograniczenia tych kosztów, poprzez zmniejszenia etatyzacji, jest bardzo słabe.”
Ponownie odniosę się do wykorzystania środków unijnych i planowania inwestycji przez instytucje kultury. Projekty finansowane ze środków strukturalnych są oceniane według z góry ustalonych kryteriów. Jednym z nich bardzo często jest wpływ inwestycji na wzrost bezpośredniego zatrudnienia – a więc zatrudnienia w instytucji kultury. W swojej praktyce spotkałam się niejednokrotnie z sytuacją, w której beneficjent planując inwestycje zakłada wzrost zatrudnienia nie dlatego, że kolejny etat jest niezbędny, ale po to aby uzyskać wyższą punktację, i w konsekwencji otrzymać dofinansowanie. Oczywiście powoduje to wzrost kosztów bieżących po zakończeniu projektu – jednakże ich pokrycie „poszukiwane” jest jedynie w zwiększonej dotacji organizatora.
Jest to niebezpieczna patologia sztucznego wzrostu zatrudnienia uzasadnionego jedynie chęcią uzyskania dofinansowania, a nie potrzebą rozwoju instytucji.

Słabością instytucji kultury jest brak zatrudnienia specjalistów od zarządzania. Na str. 29 wśród wskazanych przez autorów raportu słabości systemowych czytamy, iż „Nieliczne instytucje zatrudniają kompetentnych specjalistów od zarządzania finansowego, marketingu czy pozyskiwania środków. Ogólnie można przyjąć, że generalnie zarządzanie ekonomiczno-finansowe nie zostało jak dotąd sprofesjonalizowane.”
Jest to kolejny problem związany z wykorzystaniem środków unijnych. Kierownictwo instytucji kultury to przede wszystkim osoby z kręgów szeroko pojętej kultury. Planując projekty inwestycyjne często zwraca się uwagę, na wpływ projektu na rozwój kultury, co skądinąd jest słuszne, jednakże przy niewielkim analizowaniu wpływu inwestycji na rozwój samej instytucji. Powoduje to sytuację, w której projekty przede wszystkim są generatorem nowych kosztów bieżących, a bardzo rzadko wpływają na ograniczenie tych kosztów – w najlepszym wypadku koszty pozostają bez zmian. Zbyt dużo miejsca i uwagi instytucje kultury poświęcają opisowi dotychczasowej działalności jako jedynej, wybitnej i unikatowej, próbując tymi argumentami przekonać oceniających do swojego projektu. Praktycznie nie spotyka się sytuacji (albo jest to sytuacja bardzo rzadka), w której instytucja kultury analizuje wyniki finansowe. Te stanowią jedynie konieczny składnik studium wykonalności.