Używamy plików cookies, by ułatwić korzystanie z naszych serwisów.
Jeśli nie chcesz, by pliki cookies były zapisywane na Twoim dysku zmień ustawienia swojej przeglądarki. Kliknij "Zamknij" aby zaakceptować naszą politykę.

[ Zamknij ]

Zasady zarządzania instytucjami kultury i finansowania działalności kulturalnej

3.3. Prowadzenie działalności w sferze kultury

Zgodnie z Ustawą o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej organizatorowi instytucji kultury przypada niezwykle ważna rola. Organizator instytucji kultury winien jej zapewniać środki niezbędne do rozpoczęcia i prowadzenia działalności oraz do utrzymania obiektu, w którym ta działalność jest prowadzona. Przynależą mu także atrybuty nadzorcze i decyzje o obsadzie kierownictwa instytucji.

Ustawa dopuszcza prowadzenie działalności kulturalnej w różnych formach (teatry, opery, operetki, galerie, muzea, domy i ośrodki kultury itd.) przez osoby prawne, osoby fizyczne oraz jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej. Jednakże prawo dysponowania tytułem organizatora instytucji kultury przypisane jest jedynie ministerstwom lub centralnym urzędom oraz jednostkom samorządu terytorialnego (nie dotyczy to bibliotek).

Osoby prawne spoza sektora publicznego mogą występować jako organizator instytucji kultury, ale tylko wtedy, gdy będą ją tworzyć wspólnie z podmiotem publicznym (np. jednostką samorządu terytorialnego). Ustawodawca dopuszcza więc możliwość prowadzenia instytucji kultury przez podmioty sektora prywatnego i obywatelskiego, ale jednak w ograniczonym stopniu. To – jak się wydaje – hamuje możliwość rozwijania działalności w sferze kultury, która w większości przypadków nie ma ściśle rynkowej orientacji i nie jest nastawiona wyłącznie na zysk. A są przecież takie sfery działalności kulturalnej, które mogą najlepiej rozwijać się w sferze rynkowej, nastawionej na zysk twórcy (czy wytwórcy) danego produktu kultury.

W Polsce kultura w niewielkim stopniu została poddana mechanizmom rynkowym. Jednak nadchodzące lata spowolnienia i kryzysu gospodarczego mogą okazać się gorsze, mniej sprzyjające jej szerokiemu urynkowieniu. Dlatego teraz należy skupić się na przygotowaniu i uruchamianiu takich działań (rozwiązań), które wraz w kolejną fazą ożywienia gospodarki mogą być skutecznie wdrożone. Zadaniem władz publicznych w nadchodzących latach będzie maksymalna ochrona substancji kultury wobec ograniczeń i napięć, którym zostanie ona poddana wraz z pogarszaniem się kondycji gospodarki, w tym finansów publicznych.

Obowiązujące przepisy i reguły zarządzania raczej krępują działalność instytucji kultury niż umożliwiają jej rozwinięcie. Wiele z nich nie przystaje do charakteru prowadzonej przez te instytucje działalności, co dotyczy między innymi przepisów regulujących zamówienia publiczne (w tym obszarze dochodzi wręcz do absurdów, gdy instytucja chce zorganizować festiwal czy zagraniczną wystawę), odnoszących się do promocji i reklamowania działalności kulturalnej czy – zupełnie inne zagadnienie – do kwestii amortyzacji majątku trwałego (to utrudnienie ma coraz większe znaczenie, ponieważ wiele instytucji kultury uzyskało znaczące środki inwestycyjne i rozbudowuje się lub modernizuje). Niezbędne wydaje się szybkie przeprowadzenie przez zespół doświadczonych prawników, na zlecenie MKiDN, szczegółowego przeglądu ustawodawstwa wpływającego na prowadzenie działalności kulturalnej, z zamiarem wypracowania nowej całościowej regulacji. Bez tego trudno oczekiwać, aby instytucje kultury mogły znacząco zwiększyć swe dochody własne. Są bowiem nadmiernie skrępowane gorsetem prawnym.

W myśl art. 1 ust. 1 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej – najistotniejszej dla sektora kultury – działalność kulturalna polega na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury. Choć działalność kulturalna nie jest działalnością gospodarczą 6, to jednak pomocniczo – tj. w zakresie nieuregulowanym przepisami Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz przepisami Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie 7 – stosuje się przepisy o prowadzeniu działalności gospodarczej 8 .

W sumie prowadzi to do niezrozumiałych konstrukcji prawnych, które powstały wskutek kolejnych niespójnych nowelizacji. Oto dowody:

• Z chwilą wejścia w życie ustawy zrozumiałe było, że jeżeli działalność kulturalną prowadzą osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, to przebiega to na zasadach określonych w przepisach z zakresu działalności gospodarczej.

• Już jednak na mocy ustawy z dnia 27 czerwca 1996 r. o zmianie Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 1996 r., nr 90, poz. 407) wprowadzono pewne zamieszanie. Ustawodawca, z chwilą wejścia w życie tej nowelizacji, rozróżnił dwa rodzaje działalności kulturalnej polegającej na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury:
- działalność kulturalną prowadzoną przez instytucje kultury i ta działalność nie stanowiła działalności gospodarczej,
- działalność kulturalną prowadzoną przez osoby prawne, osoby fizyczne oraz jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej. W tym przypadku ustawodawca nie przesądza, jaki charakter ma ta działalność (gospodarczy czy niegospodarczy). Stosując wykładnię logiczną (reguły rozumowania prawniczego), należy ją zaliczyć do działalności gospodarczej. Jednak ustawodawca w tej nowelizacji postanowił między innymi, że do tej działalności także w pierwszej kolejności stosujemy przepisy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a tylko pomocniczo przepisy o prowadzeniu działalności gospodarczej. Jednakże do działalności prowadzonej przez podmioty nie będące instytucjami kultury przepisy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie nadają się do zastosowania nawet pomocniczo (poza pewnymi małymi wyjątkami).

• Z chwilą wejścia w życie Ustawy z dnia 17 czerwca 2005 r. o zmianie Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz o zmianie Ustawy o systemie oświaty ustawodawca nadal rozróżnia dwa rodzaje działalności kulturalnej, tj.:
- działalność kulturalną polegającą na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury, która to działalność jest prowadzona przez instytucje kultury,
- działalność kulturalną nie polegającą na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury, którą mogą prowadzić osoby prawne, osoby fizyczne oraz jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej.

Przy czym ustawodawca wyraźnie stanowi, że oba rodzaje działalności nie stanowią działalności gospodarczej. Jeżeli działalność prowadzona przez podmioty prywatne nie jest działalnością gospodarczą, czyli jeśli nie może mieć na celu maksymalizacji zysku (cel zarobkowy), to wszelki zysk, jaki się pojawi, winien być przekazywany na cele statutowe. To oznacza, że gdyby nawet prowadzenie działalności kulturalnej było opłacalne i umożliwiałoby funkcjonowanie na rynku, to mało kto będzie się tym zajmował.

Wydaje się, że ten stan prawny jest niejasny, nadmiernie zagmatwany i należałoby go uprościć. Może należałoby jednak, po dogłębnym rozważeniu stawianych przez praktyków i teoretyków racji „za i przeciw” dopuścić jako równorzędne dwa rodzaje działalności kulturalnej, tj. działalność nie będącą oraz będącą działalnością gospodarczą, oraz dając możliwość ich prowadzenia podmiotom publicznym, prywatnym i społecznym. Dziś w kulturze trudno jest funkcjonować podmiotom stricte prywatnym z uwagi na fakt, że prawie cała działalność w sferze kultury o charakterze instytucjonalnym (tzn. np. muzea, teatry, opery, filharmonie, itp.) jest dotowana ze środków publicznych.

Między innymi dlatego w praktyce zdecydowana większość organizatorów instytucji kultury należy do sektora finansów publicznych, a podmioty prywatne czy społeczne zasadniczo nie są tym zainteresowane. Są one konsekwentnie z tej sfery wypierane przez podmioty publiczne, a to eliminuje, kosztem rozwoju kultury, konkurencję i optymalizację form właścicielsko-organizacyjnych.

Ponadto taka dominacja administracji publicznej w roli organizatora instytucji kultury faktycznie prowadzi do ograniczenia ich autonomii organizacyjnej i programowej. W rozdziale środków publicznych i decyzjach właścicielskich rozpowszechniła się uznaniowość, motywowana względami politycznymi i towarzyskimi. Wyjścia z tej niekorzystnej sytuacji są zasadniczo dwa: szersze dopuszczenie podmiotów prywatnych i społecznych do prowadzenia instytucji kultury oraz przekazanie przez administrację publiczną części uprawnień właścicielskich niezależnym i profesjonalnym radom powierniczym. Jednocześnie niezbędne jest uporządkowanie i zobiektywizowanie wszelkich procedur publicznego dotowania działalności instytucji kultury, w tym przez zapewnienie ich jawności i wprowadzenie trybu konkursowego.

Wydaje się, że administracja centralna w mniejszym stopniu powinna być organizatorem instytucji kultury, a bardziej skupić się na pełnieniu funkcji rozważnego mecenasa i promotora aktywności w obszarze kultury. To jednak musi się wiązać z poszerzeniem zakresu jej współdziałania z podmiotami sektora prywatnego i społecznego oraz z wyrzeczeniem się lub ograniczeniem uznaniowości w podejmowaniu decyzji dotyczących finansowania działalności kulturalnej. Uznaniowo przyjmowane kryteria polityczno-towarzyskie musiałyby zostać zastąpione obiektywnymi kryteriami merytorycznymi, wypracowanymi wspólnie z podmiotami działającymi już w sferze kultury, a także podmiotami zainteresowanymi organizowaniem i prowadzeniem działalności kulturalnej. W ten sposób powstawałby fundament zinstytucjonalizowanego publiczno-prywatno-społecznego partnerstwa w obszarze kultury. Na takim fundamencie mogłyby się rozwinąć i utrwalić zasady i standardy wielostronnego partnerstwa, takie jak: komunikacja, dialog, jawność, wzajemna kontrola, autonomia organizacyjna i podmiotowa stron partnerstwa czy długofalowość współdziałania.

Przy powierzaniu lub wspieraniu realizacji zadań publicznych organy administracji publicznej byłyby zobowiązane faktycznie korzystać z procedur konkursowych i dokonywać wyborów najefektywniejszego sposobu wykorzystania środków publicznych na realizację zadań. Standardem musi być przestrzeganie zasad uczciwej konkurencji między programami i projektami zgodnymi z przyjętą przez administrację publiczną strategią rozwoju kultury w skali kraju, regionu czy gminy. Kilkuletnie umowy zapewnią trwałość ambitnym, kompetentnym, efektywnym zamierzeniom. Umowy takie powinny być zawierane niezależnie od charakteru osobowości prawnej podejmujących je podmiotów (swoiste kontraktowanie usług).

W odniesieniu do organizacji pozarządowych prawną podstawę partnerstwa stanowi Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, która precyzyjnie wyznacza reguły zlecania organizacjom pozarządowym realizacji zadań publicznych oraz określa takie formy współpracy, jak:

• wzajemne informowanie się o planowanych kierunkach działalności i współdziałania w celu zharmonizowania tych kierunków,

• konsultowanie z organizacjami pozarządowymi, stosownie do zakresu ich działania, projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji,

• tworzenie wspólnych zespołów o charakterze doradczym i inicjatywnym, złożonych z przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz przedstawicieli organów administracji publicznej.

Trzeba podkreślić, że w przypadku organizacji sprofilowanych na aktywność kulturalną średni udział przychodów ze źródeł samorządowych w ich budżecie jest znacząco niższy niż wśród ogółu organizacji pozarządowych. Na razie w niewielkim też stopniu korzystają one z 1% odpisu przekazywanego przez podatników PIT na działalność organizacji pożytku publicznego 9, choć 12,7% z nich (ponad 5 tys.) zarejestrowanych w Polsce organizacji pozarządowych deklaruje prowadzenie działalności w zakresie kultury i sztuki. Ulokowane są one jednak przede wszystkim w największych miastach – tylko jedna na pięć działa na terenach wiejskich lub w małych miastach. Rzadko są przy tym zrzeszone federacjach czy uczestniczą w szerszych porozumieniach. W minimalnym stopniu włączają się w międzynarodowe struktury pozarządowe. Aż 75% pozarządowych organizacji kulturalnych nie zatrudnia choćby jednego pracownika, a ich przeciętny roczny budżet nie przekracza 8,5 tys. zł 10 . Są więc kadrowo i finansowo słabe, nawet jak na polskie standardy.

W marcu 2007 r. zgodnie z zarządzeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 29 maja 2006 r. została powołana Rada Pozarządowych Organizacji Kulturalnych. Do jej zasadniczych zadań należy między innymi przedstawianie propozycji kierunków i form współpracy z organizacjami pozarządowymi, opiniowanie projektów aktów prawnych, przygotowywanie rozwiązań w zakresie efektywnego wykorzystania funduszy europejskich w sektorze kultury. Wydaje się wskazane, aby analogiczne rady z inicjatywy samorządu regionalnego skutecznie działały w poszczególnych województwach.

Na kształt obecnego systemu organizacji i finansowania kultury ma wpływ nie tylko polskie ustawodawstwo, ale także regulacje europejskie, w których akcentuje się autonomię państw członkowskich Unii Europejskiej w kształtowaniu kultur narodowych oraz obowiązek wspierania przez Wspólnotę Europejską działań dotyczących kultury europejskiej. Mimo wielu deklaracji podkreślających podstawowe znaczenie kultury dla jednoczącej się Europy kultura nigdy nie znalazła się wśród naczelnych priorytetów Unii Europejskiej. Taki stan rzeczy w pewnym stopniu jest zrozumiały, gdyż Unia Europejska nigdy nie dążyła i nie dąży do unifikacji kultur narodowych państw członkowskich ani do stworzenia jakiegoś wspólnotowego modelu kultury. Jest to także konsekwencja oparcia działań Unii Europejskiej na zasadzie pomocniczości, która w tym przypadku chroni kulturę państw członkowskich przed ingerencją instytucji wspólnotowych. Potwierdza to art. 167 ust 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz.U. z 2004 r., nr 90, poz. 864/2, który stanowi, że działanie Unii zmierza do zachęcenia do współpracy między państwami członkowskimi oraz, jeśli to niezbędne, do wspierania i uzupełniania ich działań w dziedzinie:

• pogłębiania wiedzy oraz upowszechniania kultury i historii narodów europejskich,

• zachowania i ochrony dziedzictwa kulturowego o znaczeniu europejskim,

• niehandlowej wymiany kulturalnej,

• twórczości artystycznej i literackiej, włącznie z sektorem audiowizualnym.

Z myślą o wpisaniu polskiej kultury w przestrzeń europejską i korzystaniu ze środków unijnych, uruchamianych między innymi dla podniesienia poziomu spójności tej przestrzeni, Rząd RP przyjął Narodową Strategię Rozwoju Kultury. Zapisano w niej, że celem głównym jest działanie na rzecz zrównoważonego rozwoju kulturalnego regionów w Polsce. Ma to na względzie podniesienie poziomu spójności społecznej, zarówno w wymiarze krajowym, jak i europejskim. Realizację celu równoważenia rozwoju w wymiarze krajowym ogólnie można ocenić pozytywnie. W obszarze kultury największe wsparcie ze środków unijnych na mieszkańca w latach 2004-2008 otrzymały województwa o najniższym poziomie rozwoju. Niektóre z nich (np. podlaskie czy opolskie) wydają relatywnie dużo na kulturę ze swoich budżetów i ich wydatki na ten obszar problemowy wyraźnie rosną. Nie prowadzi to natychmiast to zmniejszenia narosłych dysproporcji w rozwoju sieci instytucji kultury i uczestnictwa w kulturze, ale niewątpliwie blokuje ich narastanie.

Zdecydowanie gorzej wygląda to w wymiarze europejskim. Zadziwiające jest, że w Polsce mimo silnej orientacji europejskiej słabo zakorzenia się idea tworzenia horyzontalnych wielosektorowych partnerstw i sieci koordynacji działań. Główne instytucje kultury działają – poza chlubnymi wyjątkami – wciąż jako „byty samoistne”, a w konsekwencji w ograniczonym zakresie uczestniczą w głównych europejskich sieciach powiązań i przepływów.

poprzedni rozdział
..................................................................................
6 Z dniem wejścia w życie Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (27 grudnia 1991 r.) działalność kulturalna mogła być prowadzona przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej tylko na zasadach określonych w ówcześnie obowiązującej Ustawie o działalności gospodarczej z dnia 23 grudnia 1988 r. (Dz.U. z 1988 r., nr 41, poz. 324). Od 26 sierpnia 1996 r. na mocy ustawy z dnia 27 czerwca 1996 r. o zmianie Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 1996 r., nr 90, poz. 407) określono expressis verbis, iż działalność kulturalna instytucji kultury nie stanowi działalności gospodarczej. Jednak nadal do działalności kulturalnej stosuje się pomocniczo (tj. w zakresie nie uregulowanym przepisami ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a od 29 czerwca 2003 r. także w zakresie nieuregulowanym przepisami Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie) przepisy dotyczące prowadzenia działalności gospodarczej. Od 2 sierpnia 2005 r. działalność kulturalna, o której mowa w Ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, nie stanowi działalności gospodarczej.
7
Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie z dnia 24 kwietnia 2003 r. (Dz.U. z 2003 r., nr 96, poz. 873).
8
Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej z dnia 2 lipca 2004 r. (tj.: Dz.U. z 2007 r., nr 155, poz. 1095).
9
Status organizacji pożytku publicznego może uzyskać podmiot nie działający w celu osiągnięcia zysku, a także spółka kapitałowa, jeżeli prowadzi działalność społecznie użyteczną w sferze zadań publicznych określonych w Ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie i nie działa w celu osiągnięcia zysku. Możliwość taka zależy oczywiście od spełnienia ustawowych przesłanek (zob. uchwała SN - Izba Cywilna z dnia 13 stycznia 2006 r.; III CZP 122/2005).
10
M. Gumkowska, J. Herbst, Najważniejsze pytania – podstawowe fakty. Polski sektor pozarządowy 2008, Warszawa: Stowarzyszenie Klon/Jawor, 2008.
 
« Marzec 2017 »
PnWtŚrCzPtSbNd
1 2 3 4 5
6 7 8 9 10 11 12
13 14 15 16 17 18 19
20 21 22 23 24 25 26
27 28 29 30 31

Kultura w internecie


Miejskie powidoki


Partner technologiczny
Orange
Partnerzy
Województwo Małopolskie Urząd Miasta Krakowa
Współorganizatorzy
Uniwersytet Krakowskie
Organizator
NCK
Pod patronatem
Ministerstwo
Partnerzy medialni
Logo Logo Logo Logo Logo Logo Logo Logo