Używamy plików cookies, by ułatwić korzystanie z naszych serwisów.
Jeśli nie chcesz, by pliki cookies były zapisywane na Twoim dysku zmień ustawienia swojej przeglądarki. Kliknij "Zamknij" aby zaakceptować naszą politykę.

[ Zamknij ]

Zasady zarządzania instytucjami kultury i finansowania działalności kulturalnej

3. 1. Kierunek i konsekwencje zmian systemowych

Główne cele zmian podejmowanych w obszarze kultury od czasu rozpoczęcia transformacji ustrojowej w Polsce to:

• wprowadzenie, zwłaszcza w sektorze subsydiowanej działalności kulturalnej, mechanizmów (instrumentów) sprzyjających racjonalnemu, efektywnemu i uczciwemu gospodarowaniu środkami publicznymi (regulacje z zakresu zamówień publicznych i finansów publicznych);

• dokonanie zmian zakresu kompetencji organów administracji publicznej w odniesieniu do organizacji i finansowania kultury;

• wprowadzanie „nowych” rozwiązań w zakresie finansowania, organizacji i zarządzania instytucjami kultury (decentralizacja zarządzania instytucjami kultury; zwiększenie autonomii instytucji kultury; partycypacja podmiotów prywatnych w realizacji zadań z zakresu kultury i sztuki; tworzenie ram prawnych dla mecenatu i sponsoringu w obszarze kultury itp.).

Dla funkcjonowania sektora kultury istotnie znaczenie miał zwłaszcza proces decentralizacji. Można wyróżnić jego cztery wyraźne fazy 2:

• W latach 1989–1991 odbył się wstępny etap transformacji, polegający na prywatyzacji rynku książki i rynku muzycznego (dzisiaj już wyraźnie rynkowych przemysłów kultury) oraz zapoczątkowaniu procesu decentralizacji zadań publicznych z zakresu kultury. Wtedy to gminy (odrodzenie idei samorządu terytorialnego) przejęły większość placówek upowszechniania kultury: biblioteki, domy i ośrodki kultury, świetlice i kluby, niektóre muzea. Wchodzenie kultury – tak jak całej gospodarki – w wolny rynek w wielu środowiskach wywoływało reakcje obronne, które hamowały radykalne zmiany. Wymowne były zarówno głosy podważające potrzebę istnienia resortu kultury (przeciwko tzw. polityce kulturalnej państwa), jak i broniące państwowej wizji odpowiedzialności za wymiar kultury, wobec dokonywanych oszczędności budżetowych (zmniejszenie wydatków publicznych na kulturę). Rzadziej wskazywano jednak na możliwość przyjęcia innych modeli organizacji instytucji kultury – nieetatowych, nieformalnych. Był to także okres wyraźnego wzrostu aktywności nowych podmiotów – zarówno nowo utworzonych samorządów, jak i powstających organizacji tzw. trzeciego sektora (fundacji, stowarzyszeń). To właśnie w 1990 r. ministerstwo opracowało dokument „Kultura w okresie przejściowym” – jakże znamienny to tytuł.

• W kolejnym etapie, w latach 1991–1993, podjęto próbę systemowej reformy instytucji kultury. Wyraźnie zdecentralizowano zarządzanie nimi, dzieląc je na państwowe i samorządowe. W 1991 r. uchwalono obowiązującą do dzisiaj Ustawę o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 1991 r., nr 114, poz. 493), a w 1993 r. rząd przyjął dokument „Polityka kulturalna państwa. Założenia”, w którym sformułował podstawowe zasady prowadzonej przez siebie polityki kulturalnej Zapewniano w nim o woli prowadzenia polityki kulturalnej towarzyszącej procesom demokratyzacji, konieczności zapewnienia opieki nad dziedzictwem narodowym i czytelnictwem, jak i wprowadzaniu nowych form działalności 3. W tym okresie ważnym projektem był Program Pilotażowy Reformy Administracji Publicznej (1993 r.), w ramach którego 46 największych miast przejęło dobrowolnie – w drodze porozumienia z organami administracji rządowej – dodatkowe zadania, między innymi prowadzenie instytucji kultury. Wobec licznych kontrowersji, jakie powstawały przy przejmowaniu i prowadzeniu tych zadań (zwłaszcza ich finansowania), wiele miast po upływie roku wycofało się z ich realizacji. Wyraźnie dominowały próby łagodzenia powstających napięć, poszukiwania innej, nierynkowej orientacji dla rozwoju sektora kultury.

• W trzeciej fazie, w latach 1993–1997, utrzymywany był centralny model sterowaniu i zarządzaniu instytucjami kultury i aktywnością tego sektora. Jedynie na mocy ustawy „o dużych miastach” z dniem 1 marca 1996 r. większość z przejmowanych w ramach „pilotażu” zadań – po korekcie głównie zasad finansowania – została przekazana 46 (ostatecznie 43) gminom o statusie miast jako zadania własne (nowelizacje ustawy w 1996 r. oraz 1997 r.). Ogółem od 1 stycznia 1996 r. miasta przejęły od administracji rządowej 79 instytucji kultury. Ciągle jednak wyrażana była tęsknota za okresem wszechwładzy państwa, czemu towarzyszyły gesty o charakterze „opiekuńczym”. W dokumencie ministerialnym z 1995 r. zapisano: „Sprawowanie opieki nad polską kulturą jest ponadczasowym zobowiązaniem państwa, ponieważ naczelną racją jest kultura jako źródło trwania i rozwoju narodu”; znalazły się tam także założenia mecenatu państwa nad kulturą. Podobne deklaracje zawarł Prezydent RP w Karcie Kultury Polskiej z 1996 r., w której zostały zakreślone szerokie obowiązki państwa dotyczące ochrony materialnego i duchowego dorobku kultury, a także zapewnienia obywatelom powszechnego i równego uczestnictwa w kulturze oraz powszechnej edukacji kulturalnej.

• Rok 1997 stał się początkiem kolejnego, ważnego etapu zakończonego trwałą reformą decentralizacyjną i reformą kompetencyjną przełomu lat 1998/1999. Wtedy to pojawiły się samorządowe województwa i powiaty. Wtedy też organizatorami większości dotychczasowych państwowych instytucji kultury stały się jednostki samorządu wojewódzkiego oraz – w nielicznych wypadkach – powiatowego. W ten sposób samorządy przejęły instytucje od wojewodów i ministrów i kierowników urzędów centralnych. Towarzyszyło temu przejmowanie mienia tych instytucji.

Przebieg procesu decentralizacji wspomagany był tylko kilkoma aktami prawnymi, z których najistotniejszymi były ustawy konstytuujące samorządy terytorialne oraz Ustawa o finansach publicznych. Ustawy branżowe jedynie legitymowały legislacyjnie stan faktyczny, czyli nie były determinantą fundamentalnych zmian w funkcjonowaniu sektora. Charakter tych regulacji prawnych jest zasadniczo deklaratywny (potwierdzający i legitymizujący wypracowane przez praktykę rozwiązania prawne) i ograniczający, a nie konstytutywny, co wynika między innymi z tego, że ustawodawstwo branżowe:

• nie przewiduje „szerokiej palety” instrumentów wsparcia instytucji kultury, ograniczając się przede wszystkim do dotacji;

• zawiera rozwiązania uzależniające przekazywanie środków publicznych od statusu danego podmiotu, a nie od rodzaju i zakresu wykonywanych przezeń zadań, bowiem stałe dotacje z funduszy publicznych otrzymują tylko instytucje kultury dla których organizatorem jest sektor finansów publicznych (resorty rządowe i samorządy);

• nie umożliwia prowadzenia w ramach jednej instytucji kilku rodzajów działalności kulturalnej (branżowość);

• nie umożliwia swobodnego wyboru formy prawno-organizacyjnej dostosowanej do rozmiarów oraz społeczno-ekonomicznych warunków prowadzonej działalności kulturalnej.

Należy jednak podkreślić, że decentralizacja umożliwiła wprowadzanie w praktyce zasady pomocniczości. Wiąże się to jednoznacznie z tendencją europejską, opartą na założeniu, że przekazywanie uprawnień władzom terenowym (samorządom terytorialnym) sprzyja efektywności. Jednakże proces decentralizacji w obszarze kultury nie został przeprowadzony konsekwentnie i spójnie, co przy braku odpowiedniej redystrybucji zasobów finansowych przesądziło o jego połowicznej racjonalności i skuteczności.

Politykę kulturalną prowadzoną w Polsce przez kilkanaście lat po rozpoczęciu transformacji ustrojowej można określić jako deklaratywną – wyrażana była wola realizowania aktywnej polityki kulturalnej, formułowano różne priorytety, ale najboleśniejsze było zderzenie z niewydolnymi strukturami organizacyjnymi (tak nadzorczymi, jak i samego sektora) oraz niedoborami finansowymi. W takiej sytuacji kultury należało bronić, chronić, opiekować się nią, sama w sobie bowiem nie miała wystarczającej siły witalnej i nie potrafiła wykazać swego ścisłego związku z rozwojem społeczno-gospodarczym.

Zasadniczo pasywna, niekonsekwentna, a przez to i chaotyczna polityka kulturalna ostatnich dwudziestu lat przyczyniła się do tego, że wiele nowych rozwiązań w zakresie funkcjonowania i organizacji podmiotów kultury było niespójnych, wprowadzano je co najwyżej połowicznie. W rezultacie kultura sama meandrycznie dostosowywała się do zmian zachodzących w państwie, gospodarce i społeczeństwie.

Polityka kulturalna nie wyprzedza ewolucyjnych zmian zachodzących w społeczeństwie jako całości, a także zmian zachodzących w stosunkach między poszczególnymi jego jednostkami. Nie kreuje tych zmian, nie wpływa na rozwijanie pożądanych wzorców i rozwiązań. Można powiedzieć, że „wlecze się” za nimi albo co najwyżej „ledwo nadąża”.

Efektem dawkowania samorządom terytorialnym dobrodziejstw decentralizacji jest ich niepełna samodzielność finansowa, przesądzająca także o niewydolności finansowej większości instytucji kultury. To z kolei wymusza wprowadzanie rozwiązań finansowych o charakterze różnego rodzaju „protez finansowych” (specjalne rezerwy budżetowe, współfinansowanie itp.), co nie rodzi poczucia odpowiedzialności, które powstaje, gdy zadania i możliwości działania są dopasowane do posiadanych zasobów i istniejących potrzeb.

Taką swoistą protezę finansową, zwaną Programem Mecenat, stworzono w budżecie państwa po 1999 r. Polega ona na tym, że ze względu na „niedoszacowaną finansowo” reformę kompetencyjną z 1998 r. budżet państwa ma możliwość uruchomienia specjalnej interwencji na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Jednakże kryteriami oceny wniosków w tym programie są: sytuacja finansowa jednostki samorządu terytorialnego i instytucji kultury oraz znaczenie realizowanych programów dla polityki kulturalnej państwa. Takie rozwiązanie można wręcz odczytać tak: „Im gorsza sytuacja organizatora instytucji kultury i samej instytucji, tym bardziej uzasadniony jest interwencjonizm państwowy”.

Choć wymiar finansowy tej protezy nie jest duży, to jej uruchamianie wymaga poważnych zabiegów biurokratycznych, zawierania porozumień, umów, przeprowadzania dodatkowych kontroli. Wszystko to, aby legalnie dokonało się przekazanie kwoty niekiedy bardzo niewielkiej. Faktycznie jednak nawet taka „marchewka” kusi i uzależnia. Trochę przypomina to włoskie doświadczenia reformy regionalnej i decentralizacyjnej, którą jeden z wysokich urzędników administracji rządowej skomentował następująco: „wreszcie daliśmy regionom wystarczająco dużo liny, aby się mogły powiesić”. To cyniczne stwierdzenie nazbyt dosadnie, ale dobrze oddaje sens takich działań i ich skutki dla polityki regionalnej. Wyraźne symptomy tego obserwujemy również w Polsce, gdzie często samorządom terytorialnym w praktyce pozostaje godzić się na brak samodzielności rozwojowej, podporządkować się centrum i zabiegać o jego względy.

Decentralizacja przeprowadzona w ograniczonym zakresie nie zmniejszyła roli i znaczenia sektora publicznego w prowadzeniu i finansowaniu działalności kulturalnej. Kultura nadal jest utrzymywana głównie ze środków publicznych i zarządzana przez administrację publiczną, która – wraz z pojawieniem się kolejnych poziomów samorządu terytorialnego – musiała zostać rozbudowana w celu sprawowania funkcji właścicielskich i nadzorczych.

Zakres publicznego sektora kultury (instytucje artystyczne i upowszechniania kultury) i metodologia finansowania budżetowego (pokrywanie stale wzrastających kosztów) nie stwarza warunków do tego, aby w prowadzeniu działalności kulturalnej uczestniczył szeroki krąg partnerów, także innych, nowych, zorientowanych na wyzwania współczesnej kultury. Utrzymywanie dominacji sektora publicznego jest wzmacniane przez siłę układu resortowo-korporacyjnego, działającego na zasadzie wymiany hierarchicznego podporządkowania za zapewnienie bezpieczeństwa ekonomiczno-socjalnego, choćby na minimalnym poziomie. Nie wyjątkiem, lecz zasadą jest, że w naszych realiach aktywność w obszarze kultury jest ukierunkowana na znalezienie „wejścia” w publiczne struktury organizacyjne, gwarantujące stałe i łatwe finansowanie. To blokuje modernizację struktur organizacyjnych i kreatywność działań programowych.

Obecny model finansowania sprzyja utrwalaniu i rozbudowywaniu istniejących struktur organizacyjnych, które – działając w układzie więzi resortowo-korporacyjnych – gotowe są rezygnować z organizacyjnej niezależności i programowej autonomii za cenę zapewnienia bytu materialnego. Oznacza to ich permanentną ucieczkę od rynku i przyjmowanie roli niesamodzielnego obiektu (zakładu pracy) w państwowym systemie kultury. Taka orientacja zapewnia trwanie, ale zarazem ogranicza niezależność. Uruchamia biurokratyczny przetarg o środki publiczne, ale osłabia rywalizację na płaszczyźnie programowej i konkurowanie na płaszczyźnie organizacyjnej. Tym samym obowiązujące reguły nie stymulują kreatywności i efektywności. Przeciwnie – skłaniają do przyjęcia postawy oportunistycznej i klientelistycznej, której drugim obliczem jest ręczne (współcześnie – komórkowe) sterowanie instytucjami kultury. W konsekwencji finansowanie i zarządzanie w kulturze jest zorientowane na utrzymanie i powiększenie jej materialnych zasobów, a nie na włączenie ich w rozwój społeczno-gospodarczy.

Jeżeli wiele instytucji kultury w danym jej segmencie będzie utrzymywanych ze środków publicznych, to nie rozwiną w nim swojej działalności podmioty prywatne. Mogłoby być inaczej, gdyby liczba takich instytucji była zdecydowanie ograniczona, a jednocześnie podmioty z wszystkich sektorów (publicznego, prywatnego i obywatelskiego) miały prawo ubiegać się na zasadach konkursowych o publiczne finansowanie celowe, na realizację określonych projektów wpisujących się w programy wsparcia odzwierciedlające cele polityki kulturalnej.

Organom samorządu terytorialnego nadano formalne uprawnienia decyzyjne, ale w stosunku do wielu instytucji kultury, przekazanych im bądź przez nie tworzonych, najistotniejsze rozwiązania władcze (nadawanie statutów, decyzje o obsadzie stanowisk kierowniczych, regulacje organizacyjne, dysponowanie zbiorami itp.) pozostawiono w gestii administracji resortowej (nawet jeżeli nie decyzyjnie, to z uwagi na faktyczny wpływ na te decyzje). Skutkuje to nie tylko ograniczaniem podmiotowości tych instytucji, ale też znaczną biurokratyzacją procesu decyzyjnego i rozmywaniem odpowiedzialności.

Tym samym w obszarze kultury nie jest w pełni respektowana konstytucyjna zasada pomocniczości. Stanowi ona, że „decyzje dotyczące obywateli powinny być podejmowane na szczeblach jak najniższych i jak najbliższych tymże obywatelom, zaś decyzje na szczeblach wyższych winny być podejmowane tylko tam, gdzie jest to bardziej efektywne oraz wykracza poza możliwości struktur niższego stopnia” 4. Wydawać by się mogło, że skoro zwłaszcza ustawy ustrojowe przekazały jednostkom samorządu terytorialnego (jako zadania własne) większość zadań i kompetencji z zakresu kultury, to zasada pomocniczości jest zachowana. Ale w praktyce rola podmiotów centralnych nadal zasadnicza, także w odniesieniu do decyzji, które mogłyby być podejmowane na szczeblach niższych. Chodzi głównie o dużą rolę organów centralnych w redystrybucji środków finansowych. Analiza regulacji prawnych, zwłaszcza Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, prowadzi do wniosku, że „wszyscy mogą wszystko”, jeśli tylko są tym zainteresowani. Obecnie, choć jednostki samorządu terytorialnego są obowiązane tworzyć i finansować podmioty kultury, to także mogą to czynić organy centralne, na tym samym terenie, i nie jest to w zasadzie uzależnione od statusu instytucji kultury. Aby zasada pomocniczości rzeczywiście była zachowana, rząd (właściwy ministerialny resort) powinien być podmiotem wyznaczającym kierunki polityki kulturalnej i nie powinien zajmować się zastępowaniem jednostek samorządu terytorialnego czy ingerowaniem w działalność prowadzonych przez nie instytucji.

poprzedni rozdział
...............................................................................
2 Za: J. Purchla, Kultura a transformacja Polski, „Rocznik Międzynarodowego Centrum Kultury”, Kraków 2001.
3 Polityka kulturalna państwa. Założenia - dokument opracowany przez Ministerstwo Kultury i Sztuki i przyjęty w 1993 r. przez Radę Ministrów.
4 Z. Duniewska i in., Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Difin, Warszawa 2004, s. 136.

« Październik 2017 »
PnWtŚrCzPtSbNd
1
2 3 4 5 6 7 8
9 10 11 12 13 14 15
16 17 18 19 20 21 22
23 24 25 26 27 28 29
30 31

Kultura w internecie


Miejskie powidoki


Partner technologiczny
Orange
Partnerzy
Województwo Małopolskie Urząd Miasta Krakowa
Współorganizatorzy
Uniwersytet Krakowskie
Organizator
NCK
Pod patronatem
Ministerstwo
Partnerzy medialni
Logo Logo Logo Logo Logo Logo Logo Logo