Używamy plików cookies, by ułatwić korzystanie z naszych serwisów.
Jeśli nie chcesz, by pliki cookies były zapisywane na Twoim dysku zmień ustawienia swojej przeglądarki. Kliknij "Zamknij" aby zaakceptować naszą politykę.

[ Zamknij ]

Diagnoza

2.4. Kryzys służb konserwatorskich

2.4.1. Personalna odpowiedzialność a zarządzanie służbą konserwatorską

Kryzysowa sytuacja służb konserwatorskich wszystkich szczebli jest egzemplifikacją sztuki rządzenia w państwie, deklaratywnie przecież przywiązanym do rodzimej historii i nielicznych – w porównaniu z zasobami wielu krajów – jej świadectw w postaci zabytków. Standardem administracji publicznej powinien być personalizm na każdym stanowisku, oznaczający odpowiedzialność za umiejętne, odpowiadające potrzebom społecznym jasne sformułowanie nie tylko deklaracji, ale i programu działania oraz jego skuteczne i przejrzyste przeprowadzenie przez konsultacje społeczne, a potem jego rozumne wdrożenie, co staje się widoczne w decyzjach jednostkowych, administracyjnych z zakresu podejmowanych przez organy ochrony zabytków czy organy finansowe, pomocne w sprawowaniu opieki nad zabytkami.

System prawny, polityka kolejnych rządów, aktywność i umiejętności władcze ich konstytucyjnych członków (tj. co najmniej siedmiu ministrów właściwych dla tych działów administracji rządowej, których ustawowe kompetencje w poddanych im sferach prawa materialnego bezpośrednio lub pośrednio dotyczą problematyki dziedzictwa kulturowego) oraz działalność wojewodów i wiceministrów zasadniczo kształtują rządową służbę ochrony zabytków i jakość jej działania. Obieg i dostępność informacji o danej służbie i jej pracy jest w demokracji obywatelskiej bezwzględnym wskaźnikiem oceny sprawności państwa i jego administracji. W przypadku służby konserwatorskiej jest to ocena niska ze względu na, statystycznie rzecz biorąc, zły stan dziedzictwa i brak oznak, iż istnieje szansa na jego poprawę. Brak danych na temat samej służby lub brak dostępu do nich wzmacnia negatywną ocenę. Wreszcie oceny stanu służby dokonywane w nieoficjalnych rozmowach przez jej pracowników dopełniają obraz chronicznego i ostrego kryzysu, który przejawia się w zapaści organizacyjnej i kadrowej oraz żenujących warunkach świadczenia usług, utracie celów itd. Zarządzanie służbą jest składową polityki ochrony zabytków, a jej funkcją jest sprawność organizacyjna, która z kolei opiera się na informacji o zasobach, w tym kadrach i majątku.

Od dziesięcioleci w potocznej ocenie systemu ochrony zabytków wykazujemy mocno zakorzenione w PRL przeświadczenie, iż „mimo obowiązku ochrony i opieki zabytki giną, więc winna jest temu słaba służba jako administracja wyspecjalizowana w ich ochronie w imieniu państwa”. Diagnoza ta jest w dużym stopniu mylna i nie uwzględnia kluczowej roli właścicieli czy użytkowników zabytku, zwłaszcza po roku 1989, a także znaczenia programów rozwoju społeczno-gospodarczego, które powinny wdrażać – uwzględniając dziedzictwo kulturowe – samorządy terytorialne.

Negatywną ocenę służby ochrony zabytków odnosi się niemal wyłącznie do wojewódzkich konserwatorów zabytków (dalej: wkz) i ich pracowników. Po części zasłużenie, o czym później. Wojewódzki konserwator zabytków to jednak nie jedyne ogniwo w systemie. Dobrany do potrzeb kształt służby powinien być modelowany na wyższych szczeblach zarządzania. Najczęściej gubi się w tej oceniającej perspektywie minister właściwy ds. kultury i dziedzictwa narodowego (wcześniej kultury i sztuki, dalej: minister), będący przecież naczelnym organem ochrony zabytków (przed połową 2003 r. – dóbr kultury) i w mniejszym stopniu jego przedstawiciel – Generalny Konserwator Zabytków (GKZ).

Lata osiemdziesiąte i dziewięćdziesiąte XX wieku to okres zaniku lub co najwyżej słabnięcia pozycji zawodowej i merytorycznej autorytetów w ochronie zabytków. Dotyczyło to zwłaszcza liderów instytucjonalnych, jak wojewódzki konserwator zabytków , Generalny Konserwator Zabytków i dyrektorzy instytucji centralnych wyspecjalizowanych w ochronie zabytków – przede wszystkim dyrektor Ośrodka Dokumentacji Zabytków.

W praktyce nie przyjęto poglądu o istotnej roli ministra, opisywanej przez sformułowanie „nadzór nad ochroną zabytków”, który to nadzór powinien polegać na aktywnym oglądzie systemu ochrony, w tym służby, i odpowiednim do potrzeb korygowaniu zaobserwowanego stanu. Bierna postawa oddala ministra od inicjatywnej i wykonawczej funkcji władzy rządowej, choćby na etapie projektowania ustaw budżetowych na dany rok, a zatem ustalania finansowych parametrów funkcjonowania służby. Ta sprawcza odległość zwiększa się, gdy przeanalizujemy aktualny stan prawny, w którym to wojewodowie odpowiadają za stan służby, ponieważ wojewódzki konserwator zabytków był im podporządkowany za PRL, przed 1 I 1991 r., kiedy powstała niezespolona Państwowa Służba Ochrony Zabytków (PSOZ), i jest ponownie od 1 X 1996 r. W istocie minister jest więc wobec wojewodów petentem, jeśli chodzi o administracyjny i finansowy stan służb. Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie uczestniczy nawet w kształtowaniu budżetów służb konserwatorskich.

Służące realizacji ustawowych obowiązków w zakresie ochrony i opieki nad zabytkami instrumenty, jakimi obecnie dysponuje Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, są więc niewystarczające. Propozycje wojewodów w tym zakresie może wzmacniać lub korygować Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, a nie Minister Kultury.

Rola GKZ – jako organu centralnego w ochronie zabytków lub stanowiska stricte tytularnego, w obu sytuacjach działającego za ministra (kolejne ustawy różnie to określały) – była i jest w relacji z ministrem i wojewodą kluczowa zarówno merytorycznie, jak i w sprawach dotyczących efektywnego zarządzania. Usytuowanie w połowie 2002 r. GKZ w strukturze ministerstwa, i to w randze sekretarza lub podsekretarza stanu, powiela rozwiązanie znane z czasów PRL po 1976 r. i pokazuje jego znaczenie jako zwornika polityki ochrony zabytków, szefa służby, reprezentanta jej potrzeb i merytorycznego decydenta.

Skoro misja społeczna – rozumiana jako skuteczna ochrona zabytków i sprawna, terminowa obsługa interesantów – jest najważniejszym celem służby, to musi istnieć ośrodek zbierania i przetwarzania informacji na ten temat oraz ośrodek zarządzający zarówno w sferze organizacyjno-finansowej, jak i merytorycznej (np. przez określanie, wdrażanie i egzekwowanie stosowania standardów i programów ochrony zabytków, standardów pracy, szkoleń). Zdefiniowanie tego ośrodka na poziomie zarządzania w strukturze administracji państwowej i na poziomie prawnoadministracyjnym jest zagadnieniem kluczowym dla uznania jego odpowiedzialności za stan informacji o służbie rządowej i samorządowej, eo ipso przede wszystkim za stan i efektywność systemu.

Wydaje się, że jesteśmy już tak przyzwyczajeni do tego chronicznego stanu dysfunkcji, że tylko sięgnięcie po wzorce niemieckie czy francuskie uprzytamnia, jak wysoką pozycję społeczną powinien zajmować i jakim prestiżem społecznym powinien się cieszyć wojewódzki czy generalny konserwator zabytków. Mimo podejmowania jednostkowych czy okresowych (głównie w latach 1990–1993 i 1995–2001) prób naprawy sytuacji polityka kulturalna po 1989 r. skutecznie wyznaczała wkz i GKZ (siłą rzeczy również konserwatorom gminnym) jak najniższą pozycję merytoryczną i decydowała o ich niesamodzielności decyzyjnej wobec wojewodów, czyli do ich uzależnieniu od stricte politycznych przełożonych. Znamiennym objawem konfliktu racji merytorycznych, czyli kwestii koniecznego odzespolenia służby konserwatorskiej ze struktur administracji zespolonej służb, i doktrynalnego stanowiska rządu w tej kwestii jest brak zatwierdzonego i wdrożonego krajowego programu ochrony zabytków.

Zarządzanie nie znosi próżni i zawsze musi być jeden ośrodek władczy, albo wprost określony przez normy prawne, albo – w przypadku niejasnego rozwiązania legislacyjnego –przez praktykę i pośrednio normy prawne. Zdrowy rozsądek i odpowiedzialność za państwo przede wszystkim na GKZ nakładają powinność stałego dbania o służbę. Jej częste reformy w latach 1975, 1983, 1990, 1996, 1998/1999, 2002 i 2003, przedzielone ewolucją dostosowawczą, a więc również zmianami, przekonują, iż tylko sprawne zarządzanie jest środkiem naprawy. Wydaje się przy tym, że wśród polityków niezadowolenie z ochrony zabytków, zbyt słabej lub zbyt skutecznej, znajdowało ujście w częstych reformach organizacyjnych „ku poprawie”, nierzadko przeprowadzanych niezależnie od rzeczywistych przesłanek reform ustroju państwa i realnych potrzeb społecznych, jak choćby zachowanie proporcji między liczbą wniosków wnoszonych przez obywateli a liczbą i kwalifikacjami pracowników zdolnych rozpatrzyć je terminowo w postępowaniach administracyjnych.

Z punktu widzenia zasad zarządzania i zgodnie z korzystnymi dla służby założeniami reformy administracyjnej państwa z przełomu lat 1998/1999 w sytuacji podwójnej podległości wojewódzkiego konserwatora zabytków GKZ pełnił rolę przełożonego merytorycznego, zobligowanego do reakcji, jeśli stan służby w jakimś województwie wymagał poprawy – zarówno przez stosowanie rozwiązań systemowych (np. projekt budżetu na dany rok), jak i doraźnych interwencji (np. dostęp do środków transportu w celach inspekcyjnych). Zapoczątkowane wtedy określanie pozycji władczej (a nie tylko polityczno-administracyjnej) GKZ znalazło częściowe odzwierciedlenie w art. 90 ust. 1 nowej Ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: ustawa)6. Wojewodowie stali się wykonawcami polityki rządu. GKZ powinien był określać potrzeby i przedstawiać je wraz z ministrem rządowi do rozpatrzenia. Przykładem takiego działania w 1999 r. była częściowa dekoncentracja środków finansowych przekazanych za zgodą ministra z jego części budżetowej do części wojewodów, do dyspozycji wojewódzkich konserwatorów zabytków.

Dane o służbie i oceny funkcjonowania służby formułuje zatem GKZ przy pomocy wojewódzkich konserwatorów zabytków, dyrektorów Departamentu Ochrony Zabytków ministerstwa (DOZ), Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków (nazwa nazbyt wąska) i Ośrodka Ochrony Zbiorów Publicznych, a w przeszłości za pośrednictwem odpowiedników tych jednostek, jak to się skutecznie udawało w okresie 1991–1993. Ergo – to po stronie GKZ leży obowiązek gromadzenia informacji, wnioskowania i podejmowania działań naprawczych, ponieważ tak należy rozumieć nadzór nad wojewódzkim konserwatorem zabytków i współpracę z organami administracji publicznej w połączeniu z innymi zadaniami, które zawiera art. 90 ust. 2 ustawy. Inne rozumienie kompetencji nadzorczej, ograniczającej się do biernej obserwacji poczynań wojewodów wobec służby czy samych wojewódzkich konserwatorów zabytków – jak wyżej wskazano w przypadku ministra – jest nieuzasadnionym uciekaniem władzy w prostą administrację bieżącymi sprawami.

Siłą przyzwyczajenia środowisko konserwatorskie rzadko dostrzega tę sytuację. Postulując kolejne reformy, najczęściej pomija kwestię wykorzystania istniejących przepisów prawnych oraz pozaprawnych norm i standardów zawodowych w celu wzmocnienia roli GKZ i wojewódzkich konserwatorów zabytków przez zarządzanie całością służby, rządowej i samorządowej. Nie chodzi przy tym o to, kto formalnie jest pracodawcą i komu podlega pracobiorca, ale o wykształcenie zdolności do współpracy, wymiany informacji, doświadczeń i wzajemnej pomocy w rozwiązywaniu problemów zawodowych, doskonalenia umiejętności i dzielenia się wiedzą. Bez tych cech każda organizacja obumiera.

W charakterystyce służb ochrony zabytków należy więc mówić o:
• kryzysie przywództwa,
• kryzysie wzorcowych autorytetów czytelnie usytuowanych w systemie ochrony,
• słabości zarządzania.

Jest to po 1989 r. zjawisko permanentne zwyjątkiem kilku pozytywnych momentów budowania służby.

Obecnie GKZ wykonuje dodatkowe obowiązki ze sfery kultury w zastępstwie ministra, co powoduje, że zarządzanie służbą jest zredukowane do administracyjnego minimum. To błąd systemowy. Dyrektor Departamentu Ochrony Zabytków w ministerstwie wspomaga GKZ i nie ma wystarczającej delegacji do zarządzania służbą. Obcięcie o 20% stanu zatrudnienia w DOZ w 2008 r. nie odpowiada wzrostowi obciążeń sprawami do terminowego załatwienia, nie mówiąc o innych zadaniach.

W historii służby po 1989 r. nie zarządzono badania jej skuteczności w kontekście jej stanu organizacyjnego, obciążeń, potrzeb merytorycznych i społecznych. Nie można przeanalizować istniejącej sytuacji i porównać z wynikami badania historycznego z uwzględnieniem genezy, rozwoju i stanów kryzysowych. Analiza historyczna wydaje się najtrudniejsza do przeprowadzenia, chociaż można sądzić, że dostępnej i uporządkowanej informacji o momentach kluczowych dla reorganizacji służby jest więcej niż informacji o stanie obecnym. Bez badań nie można określić stopnia spójności funkcjonalnej całości służby rządowej jako organizacji i zarazem podmiotu zarządzania systemowego realizującego funkcje publiczne w ochronie zabytków w sytuacji podwójnej podległości służbowej wojewódzkiego konserwatora zabytków i kierowanej przez niego jednostki służby (wobec wojewody i GKZ).

Minister kultury i GKZ po 2002 r. niemal całkowicie oddali MSWiA (lub dali sobie zabrać) wpływ poprzez wojewodów na stan służb wojewódzkich (płace, środki na działalność administracyjną, w tym szkolenia, delegacje, komputeryzację i dostęp do informacji o zabytkach, samochody do inspekcji i środki na zakup benzyny i papieru, lokalowe warunki pracy), czego objawem jest nie tylko zły stan funkcjonalny służby, miejscami na granicy zasadności jej działania, ale także brak miarodajnych opracowań o stanie służby. A przecież standardem w administracji publicznej jest okresowa analiza stanu funkcjonalnego w danej dziedzinie.





-------------------------------------------------------------
6 Ustawa z dnia 23 VII 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. n r 162, poz. 1568 z późn. zm.).

« Listopad 2017 »
PnWtŚrCzPtSbNd
1 2 3 4 5
6 7 8 9 10 11 12
13 14 15 16 17 18 19
20 21 22 23 24 25 26
27 28 29 30

Kultura w internecie


Miejskie powidoki


Partner technologiczny
Orange
Partnerzy
Województwo Małopolskie Urząd Miasta Krakowa
Współorganizatorzy
Uniwersytet Krakowskie
Organizator
NCK
Pod patronatem
Ministerstwo
Partnerzy medialni
Logo Logo Logo Logo Logo Logo Logo Logo